di Anna Donati.<\/p>\n\n\n\n
A volte ritornano: commissari straordinari, aumento di subappalto e trattativa privata, varianti facili per le grandi opere, appalto integrato, ridimensionamento dell\u2019Autorit\u00e0 Anticorruzione, rigenerazione urbana in deroga, proroghe per i lavori delle concessioni.<\/em><\/p>\n\n\n\n Anche il governo Cinquestelle-Lega ha infine approvato il suo decreto Sblocca-cantieri:<\/strong> ultimo in ordine di tempo di provvedimenti all\u2019insegna della proroga, della trattativa privata, dei commissari straordinari, delle varianti facili, provvedimenti che abbiamo visto da oltre 30 anni per grandi opere strategiche, protezione civile, post-terremoti, interventi d\u2019emergenza veri, falsi e presunti, con deroghe che diventano la regola. Come sono lontani i tempi delle battaglie grilline all\u2019insegna dell\u2019onest\u00e0-onest\u00e0, contro la Legge Obiettivo e la dura opposizione al decreto Sblocca Italia del governo Renzi, a cui lo Sblocca-cantieri odierno- da luned\u00ec 6 maggio entra nel vivo al Senato \u2013 assomiglia in modo impressionante.<\/p>\n\n\n\n Coerenti i leghisti, che hanno sempre avversato il nuovo Codice appalti<\/strong> del governo Gentiloni e del ministro Delrio del 2016, come dichiarato da tempo dal sottosegretario leghista Armando Siri, oggi indagato per corruzione, che chiedeva di \u201ccancellare il Codice degli appalti, eliminare l\u2019Autorit\u00e0 anticorruzione, perch\u00e9 sono loro la malattia e non le tangenti. Smettiamola di prendere medicine per curare una malattia che ha bisogno invece di buonsenso e di meno burocrazia<\/em>\u201d. Parole chiare che adesso il decreto Sblocca-cantieri ha tradotto in norme dimenticando la lunga catena di scandali <\/strong>che hanno portato alla nascita del nuovo Codice appalti che adesso il decreto Sblocca-cantieri demolisce in ben 81 articoli. Le tangenti sull\u2019Expo e quelle sul Mose, le inchieste sulla sanit\u00e0 e quelle per la ricostruzione post terremoto, la cricca delle Grandi Opere e la recentissima inchiesta sullo stadio della Roma.<\/p>\n\n\n\n Ora il Parlamento \u00e8 chiamato a discutere il Decreto, e c\u2019\u00e8 da sperare che cambi radicalmente il testo ed i suoi inaccettabili contenuti.<\/p>\n\n\n\n Norme in deroga gi\u00e0 sperimentate in passato che non sono state un volano per incrementare i lavori ma solo la scarsa qualit\u00e0 delle opere pubbliche<\/strong>, non hanno prodotto innovazioni di prodotto e di processo, anzi hanno fatto registrare un aumento ingiustificato dei costi e gravi episodi di corruzione e concussione.<\/p>\n\n\n\n Il decreto Sblocca-cantieri (decreto legge n. 32\/2019) manca il suo obiettivo e avr\u00e0 come unico risultato il rendere meno trasparente il settore dei lavori pubblici <\/strong>nell\u2019assegnazione dei lavori e dei subappalti, nella definizione e autorizzazione dei progetti, nella vigilanza sulle infiltrazioni della criminalit\u00e0 organizzata, con il rischio di pesanti ricadute sui costi economici e ambientali a carico della comunit\u00e0. Per questo le associazioni ambientaliste, WWF Italia, Kyoto Club e Legambiente<\/strong>, che hanno gi\u00e0 inviato osservazioni critiche e proposte di emendamento ai membri delle Commissioni Ambiente e Lavori Pubblici del Senato.<\/p>\n\n\n\n Le critiche delle tre associazioni si sono concentrano sulle modifiche introdotte dall\u2019articolo 1 del decreto legge n. 32\/2019 (AS N. 1248) a numerose disposizioni che cambiano il Codice degli appalti, alla re-introduzione dei Commissari straordinari per la realizzazione delle infrastrutture prioritarie e alla norme derogatorie per la Rigenerazione urbana, denunciando il ridimensionamento sistematico e ingiustificato del ruolo e delle funzioni svolte dall\u2019Autorit\u00e0 Nazionale Anticorruzione<\/strong>, presieduta da Raffaele Cantone.<\/p>\n\n\n\n La norma aumenta la trattativa privata da 150mila euro a 200 mila, ma elimina la fascia da 200 mila fino ad un milione <\/strong>\u2013 dove l\u2019attuale codice appalti prevede una procedura negoziata con invito ad almeno 15 operatori \u2013 rendendo invece obbligatoria la gara. Quest\u2019ultima modifica sembra essere tra le poche cosa utili all\u2019incremento della concorrenza del decreto.<\/p>\n\n\n\n La restaurazione del Codice appalti promossa dal decreto Sblocca-cantieri viene completata dalla reintroduzione sino al 2021 dell\u2019appalto integrato che affida pericolosamente ad un solo soggetto la progettazione ed esecuzione dei lavori<\/strong>, la riesumazione dei Commissari Straordinari per le opera prioritarie, che possono operare anche in assenza di un parere espresso dalle amministrazioni di tutela dei beni culturali e paesaggistici e compiere valutazioni ambientali in tempi contingentati,le proroghe sulla quota di lavori da mettere a gara per le concessioni, l\u2019aumento del subappalto, gli allentamenti dei controlli e della soglia dei lavori a trattativa privata, la destrutturazione delle procedure autorizzative delle varianti per le \u201cinfrastrutture strategiche<\/em>\u201d della Legge Obiettivo, con l\u2019eliminazione del doppio controllo in capo al CIPE.<\/p>\n\n\n\n Norme che rafforzano la Legge Obiettivo invece di eliminarla definitivamente insieme al suo lungo regime transitorio per le grandi opere strategiche, che infatti proseguono (pi\u00f9 o meno) la loro corsa.<\/strong><\/p>\n\n\n\n Infine va ricordato che sempre nel decreto legge Sblocca-cantieri sono previste norme per affidare direttamente lavori e progetti nella ricostruzione dei lavori privati post terremoto <\/strong>del Centro Italia e modifiche per consentire Progetti di Rigenerazione Urbana in deroga agli standard vigenti.<\/p>\n\n\n\n Ecco in dettaglio le principali norme contenute nel Decreto Legge 32\/2019 Sblocca Cantieri:<\/p>\n\n\n\n Aumento della trattativa privata, gare sopra 200 mila euro e massimo ribasso per le opere sotto soglia<\/strong><\/p>\n\n\n\n Resta a 40 mila euro, la soglia per gli affidamenti diretti da parte dei funzionari delle pubblica amministrazione, ma sale da 150 mila a 200 mila euro, il tetto massimo per assegnare gli appalti a trattativa privata e procedura negoziata con invito ad almeno tre operatori. Oltre i 200 mila euro il decreto prevede l\u2019obbligo di procedere con gara con procedura aperta, ma con aggiudicazione al massimo ribasso.<\/p>\n\n\n\n Ricordiamo che in questo modo \u00e8 stata smantellata una fascia da 200 mila fino ad 1 milione in cui la gara era ristretta ad inviti di almeno 15 operatori prevista dal Codice vigente. Per le opere sotto la soglia Ue di 5,5 milioni, si abbandona l\u2019offerta pi\u00f9 vantaggiosa a favore del criterio del massimo ribasso, con l\u2019obbligo di escludere le offerte anomale, cio\u00e8 quelle con percentuali di ribasso superiori alla media. Non dimentichiamo che il massimo ribasso non ha mai favorito la qualit\u00e0 degli interventi ed il rispetto delle regole (sicurezza, lavoro nero..) nei cantieri.<\/p>\n\n\n\n Appalto integrato fino al 2021 <\/strong><\/p>\n\n\n\n La misura prevede la possibilit\u00e0 di ricorrere all\u2019appalto integrato per i progetti definitivi approvati entro il 31 dicembre 2020. L\u2019altra condizione da rispettare \u00e8 quella di pubblicare il bando entro 12 mesi dall\u2019approvazione del progetto, arrivando in questo modo a dicembre 2021. Fino a quella data dunque le stazioni appaltanti potranno approvare progetti fino al livello definitivo e mandarli in gara senza tener conto dei paletti attualmente previsti (complessit\u00e0 tecnologica o lavori particolarmente innovativi).<\/p>\n\n\n\n Non dimentichiamo che la separazione tra progettazione ed esecuzione dei lavori da parte dello stesso soggetto, \u00e8 stata una dei caposaldi del nuovo Codice appalti, che aveva lo scopo di incrementare la qualit\u00e0 dei progetti, la ricerca delle soluzioni tecnologiche e di inserimento del progetto nel contesto territoriale e urbano. Una separazione necessaria per avere una progettazione di qualit\u00e0, capace di identificare soluzioni innovative, nuove tecnologie, inserimenti adeguati nel territorio e nelle realt\u00e0 urbana, processi e materiali innovativi. Una progettazione indipendente da chi realizza l\u2019opera che per inerzia tende a riproporre sempre lo stesso manufatto ad alta intensit\u00e0 di cemento e asfalto.<\/p>\n\n\n\n Subappalti crescono dal 30% al 50%<\/strong><\/p>\n\n\n\n Salgono dal 30% al 50% la quota di lavori che pu\u00f2 essere subappaltato dall\u2019impresa principale. Il decreto prevede inoltre la cancellazione della terna delle imprese a cui si vuole subappaltare da indicare nella gara. Inoltre la percentuale di subappalto ammissibile dovr\u00e0 essere stabilita gara per gara con i bandi dalle amministrazioni, una norma discrezionale che non piace alle imprese.<\/p>\n\n\n\n Va ricordato che sul tema del subappalto \u00e8 in corso da tempo un braccio di ferro tra l\u2019Italia e la Commissione Europea che vorrebbe la totale liberalizzazione del subappalto e che ha avviato su questo tema una procedura d\u2019infrazione contro l\u2019Italia. Ma il contrasto era gi\u00e0 presente quando il ministro Delrio var\u00f2 il nuovo Codice appalti nel 2016 ed il governo decise di mantenere il limite del subappalto al 30% massimo, tenendo conto del contesto italiano e della delicatezza della questione. Suona davvero anomalo che, ora che al governo del Paese c\u2019\u00e8 un esecutivo antieuropeo, ci sia \u201csdraiati\u201d in questo modo di fronte alle contestazioni, invece di far valere le specifiche ragioni italiane in Europa, a tutela del lavoro e delle caratteristiche delle imprese italiane.<\/p>\n\n\n\n Niente obbligo per i Comuni di centralizzare gli appalti<\/strong><\/p>\n\n\n\n Con la modifica al comma 4 dell\u2019art. 37 del Dlgs n. 50\/2016, i Comuni non capoluogo di provincia possono gestire da soli le procedure di gara di maggior rilievo, senza ricorrere a centrali uniche di committenza o stazioni uniche appaltanti, come prevede il codice attuale. <\/p>\n\n\n\n Infatti, il decreto in oggetto, elimina l\u2019obbligo per le amministrazioni comunali non capoluogo di ricorrere a formule di aggregazione per l\u2019acquisizione di lavori, beni e servizi oltre certe soglie. Questa non \u00e8 una misura efficiente perch\u00e9 avere delle centrali di committenza per gli appalti qualificate, trasparenti, controllate, data anche la complessit\u00e0 delle norme, direttive e sentenze, \u00e8 opportuno.<\/p>\n\n\n\n Qualificazione allentata per le imprese<\/strong><\/p>\n\n\n\n Per il sistema di qualificazione delle imprese, il limite viene innalzato a 15 anni, mentre oggi per dimostrare i requisiti tecnico-economici le imprese facevano riferimento ai risultati degli ultimi dieci anni. Un modo per permettere ai costruttori di superare all\u2019indietro gli anni peggiori delle crisi cominciata nel 2008, che ormai ha pervaso molte delle principali imprese italiane. Peccato che a farne le spese, con questo nuovo sistema, sia il controllo sulla qualit\u00e0 delle imprese, sminuendo il ruolo delle SOA, gli organismi di controllo, e senza dimenticare che inizialmente l\u2019arco temporale di controllo era di cinque anni, poi portato a 10 anni ed ora innalzato a 15 anni.<\/p>\n\n\n\n Grandi Opere Strategiche della Legge Obiettivo: niente controllo Cipe per varianti fino al 50% dell\u2019importo dei lavori<\/strong><\/p>\n\n\n\n Con l\u2019introduzione del nuovo comma 1-ter dell\u2019art. 216 del Dlgs n. 50\/2016 si stabilisce che, nel caso di \u201cinfrastrutture strategiche\u201d approvate con le procedure accelerate e semplificate della Legge Obiettivo inserita nel Codice appalti, se le varianti nella redazione del progetto esecutivo o in fase di realizzazione dell\u2019opera non supano del 50% il valore del progetto definitivo approvato dal CIPE, saranno approvate esclusivamente dal soggetto aggiudicatore.<\/p>\n\n\n\n Si tratta di una modifica gravissima ed inaccettabile del Codice appalti, dove non vi sarebbe pi\u00f9 un controllo governativo e collegiale sulle opere strategiche, la spesa per grandi investimenti e l\u2019impatto ambientale delle varianti e modifiche delle opere. Da notare che il 50% del valore del progetto definitivo approvato dal CIPE per le grandi opere ammonta a cifre ragguardevoli e che il nuovo Codice degli appalti (Dlgs n. 50\/2016) nasce come soluzione di discontinuit\u00e0 rispetto ad una stagione delle infrastrutture strategiche in cui l\u2019assenza di Piani economico-finanziarie credibili, l\u2019approssimazione sull\u2019ammontare reali dei costi a preventivo e la continua loro lievitazione in corso d\u2019opera, hanno portato a gravami insostenibili per le casse pubbliche e a violazioni sistematiche delle norme.<\/p>\n\n\n\n Mantenere quindi un doppio controllo sulle varianti in corso d\u2019opera appare ancora necessario soprattutto se si considera anche il ruolo dato al CIPE dalla vecchia disciplina proprio in relazione all\u2019approvazione del progetto definitivo e quindi al rispetto delle prescrizioni da questo approvate prima del passaggio alla fase esecutiva di progettazione e realizzazione, in modo anche di avere un controllo reale sugli incrementi di costo delle grandi opere strategiche.<\/p>\n\n\n\n E poi sarebbe ora di cancellare definitivamente anche il regime transitorio della Legge Obiettivo, invece di rafforzare il suo carattere derogatorio.<\/p>\n\n\n\n Proroga per i bandi di gara dei concessionari<\/strong><\/p>\n\n\n\n Con la modifica introdotta al comma 2, primo periodo dell\u2019art. 177 del Dlgs n. 50\/2016 si allungano il tempi \u2013 fino al 31 dicembre 2019 \u2013 entro cui i concessionari devono adeguarsi per portare all\u201980% la quota di lavori che devono essere messi a gara. Si tenga conto che il Codice appalti vigente assicurava gi\u00e0 due anni ai concessionari per raggiungere questo obiettivo e quindi gi\u00e0 da aprile 2108 l\u201980% dei lavori doveva essere messo sul mercato dai concessionari.<\/p>\n\n\n\n E invece di censurare e penalizzare le concessioni che non hanno provveduto nei tempi stabiliti, il decreto n. 32\/2019 concede ulteriori mesi di proroga.<\/p>\n\n\n\n Da segnalare, inoltre, che si lascia immutata la speciale previsione per i concessionari autostradali di mettere a gara il 60% dei lavori mentre la restante parte dei concessionari dovr\u00e0 mettere l\u201980% a gara: si tratta di una preferenza immotivata che andrebbe corretta con il presente decreto portando tutti i concessionari all\u201980% dei lavori a gara e solo il 20% in house. Anche questo governo Cinquestelle-Lega mostra \u2013 nonostante i proclami \u2013 la solita reverenza verso i concessionari ed in particolare quelli autostradali.<\/p>\n\n\n\n Candidature per il Project Financing senza requisiti<\/strong><\/p>\n\n\n\n Fondi immobiliari e istituti nazionali di promozione potranno presentare proposte in partenariato pubblico-privato per progetti non previsti dai programmi di lavori pubblici delle amministrazioni pubbliche. <\/p>\n\n\n\n Inoltre con il nuovo comma 17-bis dell\u2019art. 183 del Dlgs n. 50\/2016 si interviene sui requisiti necessari per candidarsi a realizzare opere in project financing stabilendo che gli investitori istituzionali possano non avere i requisiti necessari per candidarsi insieme a soggetti che posseggano tali requisiti. La norma richiamata che elenca questi investitori (legge n. 122\/2010, articolo 32, comma 3) indica che si tratta di: a) Stato o ente pubblico; b) Organismi d\u2019investimento collettivo del risparmio; c) Forme di previdenza complementare nonch\u00e9 enti di previdenza obbligatoria; d) Imprese di assicurazione, limitatamente agli investimenti destinati alla copertura delle riserve tecniche; e) Intermediari bancari e finanziari assoggettati a forme di vigilanza prudenziale ed altri soggetti analoghi.<\/p>\n\n\n\n Se consideriamo la debolezza della \u201cFinanza di progetto\u201d nel nostro Paese e il modo sistematico con cui sono crollati tutti i Piani economici e finanziari per progetti e grandi opere, non si ritiene davvero opportuna questa misura, che allenta ulteriormente l\u2019individuazione, e quindi la definizione dei requisiti e delle garanzie in materia di project financing.<\/p>\n\n\n\n Regolamento Unico da varare entro 180 giorni <\/strong><\/p>\n\n\n\n Il decreto legge 32 stabilisce che entro 180 giorni venga emanato un Regolamento unico (art. 216, comma 27-octies) di attuazione delle modifiche introdotte che per diverse materie avrebbero dovuti essere resi dall\u2019ANAC. Addio quindi alla soft law del Codice appalti, si ridimensiona il ruolo di ANAC e si torna al Regolamento unico tanto criticato del Codice appalti del 2006 del governo Berlusconi.<\/p>\n\n\n\n La norma inoltre prevede che il vecchio sistema di linee guida e regolamenti attuativi resti in piedi fino all\u2019arrivo del nuovo Regolamento, da varare entro 180 giorni dal decreto. Qui c\u2019\u00e8 il rischio concreto di lasciare le stazioni appaltanti e imprese senza chiari riferimenti per i prossimi mesi e quindi frenando di fatto i bandi di gara invece di sbloccare i cantieri.<\/p>\n\n\n\n Tornano i Commissari straordinari<\/strong><\/p>\n\n\n\n Per sbloccare le opere e si rafforza, invece di essere definitivamente eliminata, la Legge Obiettivo, tornano ora i commissari straordinari ad hoc.<\/p>\n\n\n\n Il Decreto Legge 32\/2019 all\u2019articolo 4 re-istituisce la figura dei Commissari governativi straordinari per gli interventi infrastrutturali ritenuti prioritari (le \u201cinfrastrutture strategiche del vecchio Codice Appalti, Dlgs n. 163\/2006). E si consente agli stessi Commissari di procedere in deroga alla normativa vigente sui beni culturali e paesaggistici, passati 60 giorni, nel caso che le autorit\u00e0 competenti non si siano pronunciate, di dimezzare i tempi dei procedimenti di Valutazione di impatto ambientale e della contestuale Valutazione di Incidenza.<\/p>\n\n\n\n Ora, non si pu\u00f2 che rilevare come richiamare e rilanciare la pratica del \u201csilenzio\/assenso\u201d anche in relazione ai nulla osta relativi ai beni paesaggistici culturali rientri in un vecchio armamentario che si riteneva superato.Come anche la pratica di comprimere da 60 a 30 giorni il termine perch\u00e9 i cittadini possano esercitare il loro diritto alla partecipazione, avendo il tempo necessario per poter redigere proprie osservazioni, proprio su quelle grandi opere che hanno maggiore impatto ambientale, sociale ed economico.<\/p>\n\n\n\n WWF Italia, Kyoto Club e Legambiente, hanno sempre criticato, facendo riferimento al quindicennio di disastrosa applicazione della Legge Obiettivo, come le procedure accelerate e semplificate per le grandi opere abbiano prodotto progetti di scarsa qualit\u00e0, mal realizzate a scapito della tutela dei beni paesaggistici, culturali e ambientali<\/p>\n\n\n\n Sarebbe necessario non solo eliminare questo articolo 4 dal presente decreto, ma superare in modo definitivo la Legge Obiettivo, che il Codice appalti del 2016 superava sul piano normativo, ma poi consentiva un lungo regime transitorio ancora oggi presente sulle opere ancora in corso di progettazione e decisione.<\/p>\n\n\n\n Ricostruzione post terremoto, avanti senza gara<\/strong><\/p>\n\n\n\n In relazione alla ricostruzione post sisma \u201d per la ricostruzione privata\u201d nel Centro Italia, i decreto cancella la procedura negoziata con almeno tre imprese: non sar\u00e0 pi\u00f9 obbligatorio mettere a confronto almeno tre preventivi ma si potr\u00e0 affidare l\u2019appalto privato direttamente all\u2019impresa.<\/p>\n\n\n\n Ulteriore novit\u00e0 \u00e8 prevista dal Decreto 32 nei servizi di progettazione per le stesse aree. Il sistema dell\u2019aggiudicazione al massimo ribasso, previa procedura negoziata con consultazione di almeno dieci professionisti, viene esteso ai servizi tecnici e per l\u2019elaborazione degli atti di pianificazione e programmazione urbanistica per importi sotto-soglia.<\/p>\n\n\n\n Anche in questo caso, dunque, la giusta esigenza di procedere rapidamente alla ricostruzione post terremoto del Centro Italia, viene risolta aumentando la trattativa privata nei lavori e nella progettazione, senza introdurre alcun contrappeso di controllo pubblico su queste procedure, che non dimentichiamo hanno spesso indotto comportamenti illeciti e fenomeni di concussione e corruzione in lavori analoghi di ricostruzione.<\/p>\n\n\n\n Interventi di rigenerazione urbana in deroga<\/strong><\/p>\n\n\n\n Con la modifica previste dall\u2019art. 5 del decreto legge n. 32\/2019 (AS N. 1248) all\u2019articolo 2-bis del DPR n. 380\/2001, si introduce una norma pericolosa negli effetti diretti e generalizzati che pu\u00f2provocare norme arlecchino nelle diverse Regioni italiane, per gli interventi di rigenerazione urbana.<\/p>\n\n\n\n In questi anni \u00e8 stato chiesto da parte di costruttori e architetti di ridurre i limiti normativi sulla distanza tra fabbricati stabilite dal decreto del ministro dei Lavori pubblici n. 1444\/1968, con la ragione che appaiono spesso troppo ampie (portando a strade e spazi pubblici fuori scala) e che non esiste pi\u00f9 un rischio di speculazione edilizia ma semmai un\u2019esigenza contraria di avere progetti che valorizzino la densit\u00e0 in particolare nelle aree gi\u00e0 edificate e accessibili con i mezzi pubblici, per contenere il consumo di suolo. Questa esigenza \u00e8 certamente condivisibile in linea generale.<\/p>\n\n\n\n La proposta di modifica prevista all\u2019articolo 5 appare per\u00f2 sbagliata per diverse ragioni. Innanzitutto perch\u00e9 trasferisce alle Regioni la potest\u00e0 di emanare norme e\/o regolamenti che superino l\u2019ordinamento e gli standard nazionali e di definire discipline differenziate in piena autonoma, senza riferimenti chiari. E poi perch\u00e8 l\u2019unica soluzione individuata \u00e8 una deroga agli standard vigenti.<\/p>\n\n\n\n La proposta appare un evidente compromesso, perch\u00e9 cos\u00ec il Parlamento non si assume la responsabilit\u00e0 di cambiare la norma sugli standard ma lascia decidere alle Regioni. Ma questa soluzione \u00e8 sbagliata perch\u00e9 i riferimenti su temi cos\u00ec delicati e sulla qualit\u00e0 del costruito, devono essere omogenei su tutto il territorio nazionale e devono davvero indurre, con strumenti innovativi e da scrivere in norma, la riqualificazione delle nostre periferie.<\/p>\n\n\n\n