{"id":17485,"date":"2025-08-04T23:06:01","date_gmt":"2025-08-04T21:06:01","guid":{"rendered":"https:\/\/www.salviamoilpaesaggio.it\/blog\/?p=17485"},"modified":"2025-08-04T23:19:41","modified_gmt":"2025-08-04T21:19:41","slug":"perche-non-possiamo-considerare-quello-di-milano-come-un-caso-isolato","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.salviamoilpaesaggio.it\/blog\/2025\/08\/perche-non-possiamo-considerare-quello-di-milano-come-un-caso-isolato\/","title":{"rendered":"Perch\u00e9 non possiamo considerare quello di Milano come un caso isolato"},"content":{"rendered":"\n

di Endri Orlandin<\/em><\/p>\n\n\n\n

Quel che emerge in questi giorni dai mezzi d\u2019informazione (ed era gi\u00e0 emerso alcuni mesi fa) relativamente alle vicende urbanistiche del comune di Milano costituisce solo la punta di un iceberg, che insiste sulla gestione urbanistica delle citt\u00e0 e interessa ormai da diversi anni le amministrazioni locali italiane, non solo la capitale economica<\/strong>.<\/p>\n\n\n\n

Dobbiamo andare a ritroso nel tempo per comprendere l\u2019origine del generalizzato disastro urbanistico in cui ci troviamo attualmente. Bisogna risalire, infatti, agli inizi degli anni Novanta per ritrovare la formula magica che, con due paroline, doveva schiudere la porta verso la risoluzione dei problemi delle citt\u00e0: \u201crigenerazione urbana<\/strong>\u201d. Due termini che hanno aperto il vaso di Pandora e fatto fuoriuscire, nel periodo che va dall\u2019inizio alla fine del 1990, una teoria di programmi urbani complessi<\/strong> finanziati dall\u2019allora Ministero dei lavori pubblici. In questo lasso di tempo si sono succeduti in quasi tutte le citt\u00e0 italiane: Programmi integrati di intervento (1992), Programmi di recupero urbano (1993), Programmi di riqualificazione urbana (1994), Contratti di quartiere (1997) e Programmi di riqualificazione urbana e sviluppo sostenibile del territorio (1998).<\/p>\n\n\n\n

Tutti questi programmi coinvolgevano una pluralit\u00e0 di operatori e finanziatori e sono stati i primi a prevedere la compartecipazione del privato in operazioni di recupero pubblico di ambiti urbani<\/strong>, determinando la prima forte<\/strong> discontinuit\u00e0 rispetto a una prassi pianificatoria<\/strong> che, sino ad allora, tendeva a non coinvolgere direttamente i privati nei complessi processi di riqualificazione urbana.<\/p>\n\n\n\n

Uno dei motivi per cui questi processi hanno avuto un considerevole successo \u00e8 dovuto alla capacit\u00e0, in un periodo di particolare stagnazione dei processi di trasformazione urbanistica derivante da un\u2019applicazione meticolosa del piano regolatore generale, di scardinare questo presunto immobilismo soprattutto nei grandi processi di rigenerazione urbana. Non a caso questi programmi, proprio per il loro valore, non solo economico ma anche urbanistico, venivano attuati come varianti al PRG, derogando le previsioni e, in diversi casi, distorcendole completamente<\/strong>.<\/p>\n\n\n\n

Nel tentativo di superare l\u2019atteggiamento vincolistico del piano regolatore comunale<\/strong> e la sua atavica carenza di finanziamenti, per attuarne le previsioni si \u00e8 ricorsi a questa tipologia di strumenti che hanno fatto s\u00ec che l\u2019urbanistica progressivamente abbandonasse la sua dimensione pianificatoria\/previsionale per abbracciare la pratica del progetto architettonico, <\/strong>nella convinzione che il piano potesse essere utilmente sostituito dal progetto<\/strong>.<\/p>\n\n\n\n

Dopo questa fase connessa ai programmi complessi, sempre nel tentativo di superare le lentezze del piano regolatore comunale, abbiamo vissuto, agli inizi del nuovo millennio, una sorta di riforma urbanistica \u201cdal basso\u201d<\/strong>, cio\u00e8 condotta dalle Regioni <\/strong>che, avvalendosi della \u201ccompetenza residuale\u201d in materia urbanistica (sancita dall\u2019articolo 117 della Costituzione), hanno legiferato proponendo compendi normativi che hanno trasceso, dal punto di vista procedurale, la legge urbanistica nazionale<\/strong> (n. 1150 del 1942).<\/p>\n\n\n\n

Le Regioni, con i loro apparati normativi in materia di governo del territorio, hanno di fatto superato dal punto di vista procedurale l\u2019impianto della legge fondamentale, delineando per i comuni un modello pianificatorio articolato in due distinti livelli\/strumenti<\/strong> (tra loro intrinsecamente connessi), il piano strutturale<\/strong>, con validit\u00e0 a tempo indeterminato, e il piano operativo<\/strong>, di durata quinquennale (che avrebbe dovuto essere agganciato al mandato amministrativo del sindaco). Sul solco di questa nuova fase pianificatoria sono proliferati, in Lombardia, i Piani di Governo del Territorio (articolati in Documento di piano, Piano dei servizi e Piano delle regole), in Veneto, i Piani di Assetto del Territorio e i Piani degli Interventi, in Toscana, i Piani Strutturali Comunali e i Piani Operativi Comunali, nel Lazio, i Piani Urbanistici Comunali Generali e i Piani Urbanistici Operativi Comunali, in Emilia-Romagna e in Puglia, i Piani Urbanistici Generali, solo per citarne tassonomicamente alcuni esempi.<\/p>\n\n\n\n

Nell\u2019applicazione seriale di questo modello urbanistico abbiamo assistito alla progressiva disgregazione<\/strong>, nei processi pianificatori comunali, della connessione tra disposizioni statutarie e programmatiche<\/strong>, proprie dell\u2019impianto normativo del piano strutturale, e disposizioni puntuali<\/strong>, riferite alla disciplina e alle regole delle trasformazioni urbanistiche ed edilizie, contenute nel piano operativo. Questo ha fatto s\u00ec che molto spesso non vi sia una reale relazione funzionale e operativa tra i due strumenti<\/strong>; che anzi, assai frequentemente, il piano strutturale rimanga inalterato per molti anni (come un tempo accadeva ai PRG) mentre il piano operativo viene ripetutamente aggiornato e modificato, rispettando solo apparentemente le prescrizioni dello strutturale e talvolta aggirandolo completamente.<\/p>\n\n\n\n

A questo si aggiungano apparati normativi, sia dei piani strutturali sia operativi, lacunosi, vaghi, contradditori, evanescenti, disallineati<\/strong>,che frequentemente finiscono per prestarsi a interpretazioni quantomeno creative<\/strong> sul loro senso e significato applicativo, favorendo l\u2019assunzione di procedure estemporanee nell\u2019interesse del singolo<\/strong> e a detrimento della collettivit\u00e0.<\/p>\n\n\n\n

Aggiungiamoci pure la possibilit\u00e0, garantita dai compendi legislativi regionali, di introdurre varianti semplificate sia al piano strutturale sia al piano operativo<\/strong> (varianti che non comportino incremento al dimensionamento complessivo per singole destinazioni d\u2019uso, oppure riguardanti la modificazione d\u2019uso di singoli edifici esistenti, o che abbiano una prevalente destinazione residenziale la cui superficie di intervento non superi i tre ettari, ecc.) e il gioco \u00e8 fatto. In tal modo arriviamo alla deregulation urbanistica<\/strong> in cui stiamo vivendo, ma nella quale siamo entrati ormai da un bel pezzo. Scindendo quindi l\u2019apparato regolativo del piano (operativo) da quello statutario (strutturale), si viene a determinare la seconda discontinuit\u00e0 rispetto alla tradizionale prassi pianificatoria.<\/p>\n\n\n\n

In questa alquanto labile intelaiatura normativa dobbiamo inserire, inoltre, la fascinazione che la stagione dei programmi complessi lasci\u00f2 in eredit\u00e0 nei legislatori regionali, tanto che in alcuni compendi legislativi vennero inseriti riferimenti specifici alla rigenerazione urbana e ai relativi programmi<\/strong> (che venivano gestiti e attuati, oltre che con procedure spesso \u201csemplificate\u201d, anche attraverso l\u2019istituto giuridico dell\u2019Accordo di programma<\/strong>, che tanti problemi ha creato nella gestione dei contenziosi tra amministrazioni pubbliche e operatori privati).<\/p>\n\n\n\n

La terza discontinuit\u00e0 \u00e8 avvenuta nel momento in cui \u00e8 stato deciso di demandare alle Commissioni locali per il paesaggio<\/strong> (in cui la valutazione dei candidati viene fatta dalla giunta comunale, quindi dalla maggioranza che governa a livello locale), buona parte delle scelte che in precedenza venivano assunte dal Consiglio comunale<\/strong> (che costituisce invece l\u2019organo elettivo in cui troviamo rappresentate sia le forze di maggioranza che di opposizione espressione diretta del voto dei cittadini).<\/p>\n\n\n\n

Le commissioni si esprimono quasi a trecentosessanta gradi<\/strong> spaziando dalle autorizzazioni paesaggistiche, all\u2019elevazione delle sanzioni per i trasgressori, al giudizio di impatto paesistico dei progetti di recupero abitativo dei sottotetti, fino a ogni altra questione espressamente prevista dalle normative vigenti e dai regolamenti locali. \u00c8 facilmente comprensibile come, affidando a un organo decisionale con queste peculiarit\u00e0 le scelte strategiche sulle trasformazioni urbane, si sia giunti a Milano a questo punto; ma non \u00e8 escluso che ci\u00f2 sia gi\u00e0 accaduto o possa accadere anche in altri comuni italiani in cui siamo in presenza dello stesso meccanismo autorizzatorio.<\/p>\n\n\n\n

La quarta discontinuit\u00e0 sta nel ricorso estremo in edilizia alle procedure autorizzative semplificate<\/strong>, che ha progressivamente portato a un utilizzo alquanto spregiudicato, e spesso assai creativo<\/strong> (in termini di interpretazione applicativa), delle diverse tipologie d\u2019intervento comprese nei titoli abilitativi edilizi<\/strong>: Certificazione di inizio lavori asseverata (Cila), Segnalazione certificata di inizio attivit\u00e0 (Scia) e Permesso di costruire. Per cui pu\u00f2 capitare (a volte assai pi\u00f9 spesso di quanto possiamo immaginare) che Cila e Scia vengano utilizzate come cavalli di Troia per trasformare operazioni di manutenzione edilizia<\/strong> (manutenzione straordinaria, restauro e risanamento conservativo) in interventi di dimensioni ben pi\u00f9 cospicue<\/strong>, che avrebbero invece dovuto utilizzare il permesso di costruire. Occorre ricordare, inoltre, che i titoli abilitativi edilizi attestano il rispetto delle normative urbanistiche ed edilizie e che l\u2019asseverazione del tecnico abilitato alla realizzazione degli interventi nella Cila deve attestare la conformit\u00e0 dei lavori agli strumenti urbanistici approvati, ai regolamenti edilizi in vigore, la compatibilit\u00e0 normativa sismica, la compatibilit\u00e0 normativa sul rendimento energetico degli edifici e che gli interventi non andranno a interessare le parti strutturali dell\u2019edificio. Quindi, a fronte di tali premesse, anche i tecnici che firmano i documenti abilitativi rivestono un ruolo decisivo nella corretta gestione di queste procedure.<\/p>\n\n\n\n

La quinta e ultima discontinuit\u00e0 \u00e8 costituita dalla tendenza, sempre pi\u00f9 diffusa negli ultimi anni, a concedere<\/strong> sanatorie edilizie<\/strong> (soprattutto di iniziativa governativa) a maglie via via pi\u00f9 larghe<\/strong>, sia per semplificare le procedure edilizie e urbanistiche sia per regolarizzare piccole irregolarit\u00e0 edilizie. Una sanatoria non \u00e8 un\u2019amnistia generale<\/strong>, vale a dire un vero e proprio condono edilizio, ma rimane pur sempre un suo strettissimo parente. Gli effetti e le eredit\u00e0 che questa prassi ha lasciato nelle nostre citt\u00e0<\/strong>, anche solo grazie all\u2019effetto annuncio, che d\u00e0 immediatamente il via a comportamenti opportunistici da parte di tutti gli attori in gioco (immobiliaristi, progettisti, costruttori, ecc.), li paga soprattutto la collettivit\u00e0<\/strong>, in termini di sensibile riduzione degli standard urbanistici<\/strong> che vengono sottratti soprattutto alla realizzazione della citt\u00e0 pubblica.<\/p>\n\n\n\n

E, parlando di riduzione degli standard urbanistici, non possiamo non citare un altro apparato normativo assai negativo nella trasformazione delle nostre citt\u00e0 (e territori): il Piano casa<\/strong>. Un coacervo di norme<\/strong> che avrebbe dovuto incentivare la riqualificazione edilizia e invece, nella maggior parte dei casi, ha finito per favorire l\u2019ampliamento degli edifici esistenti (comunque consentito) e nella sua applicazione<\/strong> ha portato al collasso definitivo degli standard urbanistici<\/strong>. Il Piano casa, secondo le diverse declinazioni regionali, attraverso il meccanismo della premialit\u00e0 permette ampliamenti della volumetria o della superficie utile lorda qualora vengano attuati tutta una serie di accorgimenti tecnici, dai pi\u00f9 \u201cbanali\u201d (rimozione e smaltimento dell\u2019eternit) ai pi\u00f9 complessi (realizzazione di pareti ventilate). Questa prassi ha fatto s\u00ec che in Veneto, solo nel 2024, siano venuti a mancare (sostituiti dalla monetizzazione, che \u00e8 andata a rimpinguare le malandate casse comunali) quasi cinquantuno ettari di standard urbanistici, pari a circa 1.700 abitanti teorici insediabili, non contabilizzabili negli interventi edilizi previsti dal piano casa regionale, che non tende a generare standard (ma, nel caso avessimo voluto procedere con un piano urbanistico, avremmo dovuto conteggiarli come quota incrementale di popolazione).<\/p>\n\n\n\n

E se alle leggi regionali, alle procedure edilizie semplificate, alle sanatorie e ai piani casa, non dimenticandoci dei vari bonus e superbonus<\/strong>, aggiungiamo infine anche i meccanismi premiali<\/strong>, in termini di incrementi volumetrici derivanti dai regolamenti edilizi comunali<\/strong>, abbiamo chiuso il cerchio. Efficientamento energetico, sostenibilit\u00e0 ambientale e rigenerazione urbana possono tradursi in maggiori volumetrie edificabili, riduzione degli oneri di costruzione, deroghe alle altezze massime o alle distanze minime<\/strong>. Ecco quindi perch\u00e9 ci ritroviamo, sempre pi\u00f9 spesso, in quartieri o citt\u00e0 \u201casimmetriche\u201d<\/strong> dove convivono, a ridosso l\u2019una dell\u2019altro, un\u2019edilizia abitativa uni-bifamiliare su singolo lotto (di uno\/due piani) ed edifici multipiano (il pi\u00f9 delle volte condomini di quattro piani e oltre) ad alte prestazioni, dove chi pu\u00f2 permettersi interventi e investimenti di una certa qualit\u00e0 edilizia e valore economico pu\u00f2 beneficiare anche delle deroghe offerte dalle amministrazioni comunali<\/strong>, determinando in tal modo anche difficolt\u00e0 di convivenza oltre a forti disparit\u00e0 sociali.<\/p>\n\n\n\n

Ecco quindi come Milano, con tutti i suoi luccicanti e sfarzosi progetti, sia l\u2019esito di un sistema di gestione urbana frutto di un generalizzato processo di progressivo sfaldamento<\/strong> (ormai difficilmente ricomponibile) della macchina amministrativa comunale<\/strong>, dove sono venuti a mancare sia il patto sociale con cui i cittadini delegano il potere decisionale ai loro rappresentanti eletti in consiglio (e giunta) comunale, sia l\u2019etica della gestione del bene comune citt\u00e0.<\/p>\n\n\n\n

Un cortocircuito che ha interessato diversi aspetti della gestione amministrativa dell\u2019urbanistica, purtroppo non solo milanese<\/strong>, che vanno dalla corretta applicazione delle previsioni degli strumenti urbanistici all\u2019interpretazione degli apparati normativi, alla trasparenza e regolarit\u00e0 delle procedure amministrative, al ruolo degli imprenditori immobiliari, degli amministratori locali e dei tecnici pubblici e privati all\u2019interno della commissione comunale per il paesaggio, che ha determinato una pessima amministrazione del bene pubblico. E, cosa ancor pi\u00f9 grave, completamente al di fuori dalla possibilit\u00e0 per i cittadini di comprendere e valutare la reale dimensione ed entit\u00e0 dei danni inflitti alla citt\u00e0.<\/strong><\/p>\n\n\n\n

\u00c8 per questo che il caso Milano deve farci riflettere e metterci in guardia, perch\u00e9 nessuna realt\u00e0 urbana nel nostro Paese<\/strong>, neanche quella che ci pu\u00f2 sembrare la pi\u00f9 attenta e rigorosa nell\u2019amministrazione urbanistica, \u00e8 realmente al riparo da una gestione della citt\u00e0 che permetta di fare gli interessi di pochi a scapito della collettivit\u00e0<\/strong>, soprattutto nei confronti di beni comuni fondamentali quali sono i nostri centri urbani.<\/p>\n\n\n\n

Non stupiamoci quindi se in futuro, oltre al comune di Milano, emergeranno ulteriori inchieste della magistratura in altre realt\u00e0 urbane sul tema dell\u2019urbanistica.<\/p>\n\n\n\n

In fondo, guardando con pi\u00f9 attenzione a quello che ci sta intorno, forse potremmo accorgerci che qualcosa sta succedendo o addirittura \u00e8 gi\u00e0 successo.<\/p>\n\n\n\n

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