{"id":18313,"date":"2026-04-10T06:00:00","date_gmt":"2026-04-10T04:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/www.salviamoilpaesaggio.it\/blog\/?p=18313"},"modified":"2026-04-16T00:42:28","modified_gmt":"2026-04-15T22:42:28","slug":"trasformazione-urbanistica-senza-pianificazione","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.salviamoilpaesaggio.it\/blog\/2026\/04\/trasformazione-urbanistica-senza-pianificazione\/","title":{"rendered":"Trasformazione urbanistica senza pianificazione"},"content":{"rendered":"\n

Quando l\u2019urbanistica ha abdicato alla pianificazione delle trasformazioni nelle nostre citt\u00e0 in favore dei privati: il caso di Mestre, la citt\u00e0 di terraferma del comune di Venezia<\/em><\/strong>.<\/h2>\n\n\n\n

di Endri Orlandin<\/em><\/p>\n\n\n\n

Tra la met\u00e0 degli anni Novanta e la met\u00e0 del Duemila, diverse amministrazioni regionali hanno avviato e concluso processi di riforma degli apparati legislativi in materia urbanistica, abbandonando il tradizionale approccio incentrato sulla figura giuridica del piano regolatore generale e sposando il modello del governo del territorio. Questa sorta di \u201criforma urbanistica dal basso\u201d della legge urbanistica nazionale (la N. 1150 del 1942) ha dato avvio a una modalit\u00e0 di pianificazione che, per superare la lentezza del processo applicativo-gestionale del PRG, si fonda su un impianto pianificatorio scandito da uno strumento urbanistico generale articolato in due entit\u00e0, tra loro correlate e interdipendenti: la prima lavora sulle previsioni strategico-strutturali di lungo periodo (il piano strutturale comunale con validit\u00e0 a tempo indeterminato, come il previgente PRG); la seconda agisce sulle decisioni di breve periodo (il piano operativo comunale con durata quinquennale: il riferimento \u00e8 al mandato amministrativo di una giunta comunale e per questo motivo il piano viene spesso definito come il piano del Sindaco).<\/p>\n\n\n\n

In questa nuova geografia legislativa le regioni si sono mosse con pi\u00f9 o meno disinvoltura e creativit\u00e0 nella riscrittura degli apparati normativi, ma una posizione \u00e8 emersa come preminente; per fornire maggiore incisivit\u00e0 e velocit\u00e0 all\u2019attuazione dei progetti urbani, anche il piano operativo comunale risultava spesso insufficiente,<\/strong> ed<\/strong> \u00e8 stata individuata nell\u2019insieme degli accordi tra pubblico e privato<\/strong> (ai sensi dell\u2019art. 11 della legge 241 del 1990) la leva per sollevare il piano dalla sua atavica lentezza e farraginosit\u00e0<\/strong>. Anche regioni che storicamente facevano del piano lo strumento cardine dei processi pianificatori comunali hanno via via abdicato a forme di partenariato pubblico-privato, per provare a dare maggiore efficacia ai processi trasformativi; ci\u00f2 facendo sono progressivamente andati scomparendo dai compendi legislativi regionali i riferimenti ai piani attuativi, in particolare quelli a regia pubblica. Tuttavia spesso anche l\u2019aver intrapreso questa direzione non era comunque ancora sufficiente a garantire l\u2019auspicata rapidit\u00e0 attuativa dei progetti trasformativi della citt\u00e0 e si \u00e8 scelto<\/strong>, in alcuni casi in maniera scellerata (si pensi al caso di Milano), di spostare sempre pi\u00f9 il baricentro delle decisioni dall\u2019urbanistica all\u2019edilizia<\/strong>, attraverso il reiterato ricorso ai titoli abilitativi edilizi.<\/p>\n\n\n\n

Questo slittamento, ovviamente, ha coinvolto anche il Veneto<\/strong>, che si \u00e8 fatto ammaliare dalle sirene della partnership pubblico-privato e ha prontamente messo in atto, ogniqualvolta se ne \u00e8 presentata l\u2019occasione<\/strong>, questa sorta di subappalto delle scelte ai privati nella regia urbanistica delle citt\u00e0 <\/strong>(ma fintanto che l\u2019urbanistica ha ancora un senso dovrebbe rimanere fermamente in mano pubblica).<\/p>\n\n\n\n

Naturalmente anche il comune capoluogo di regione non \u00e8 rimasto immune da questa prassi e Mestre<\/strong>, la citt\u00e0 di terraferma del Comune di Venezia, negli ultimi anni \u00e8 stata interessata<\/strong> (e lo sar\u00e0 ancor di pi\u00f9 in futuro) da diversi<\/strong> progetti e interventi di trasformazione urbana, attuati con accordi pubblico-privato, che hanno inciso sulla sua morfologia e sul suo tessuto insediativo, producendo una considerevole sperequazione urbana<\/strong>.<\/p>\n\n\n\n

Questa citt\u00e0 costituisce un paradigma nel modo di intendere l\u2019urbanistica negli anni recenti<\/strong>, che possiamo facilmente estendere a una moltitudine di altri centri urbani (di grandi come di piccole dimensioni), in un\u2019ottica che non ha sconfinato nella deriva milanese ma ha lasciato comunque ampio spazio all\u2019iniziativa privata nella definizione delle scelte di piano<\/strong>, soprattutto quello operativo comunale (il piano degli interventi ai sensi della legge regionale n. 11 del 2004).<\/p>\n\n\n\n

Il processo ha preso avvio con la presentazione del documento del Sindaco per il Piano degli interventi, che venne illustrato nella seduta del Consiglio Comunale del 15 giugno 2016. In questo documento vennero evidenziati, secondo le diverse priorit\u00e0, trasformazioni urbanistiche, interventi e opere pubbliche da realizzarsi nel corso del primo mandato amministrativo della neoeletta Giunta comunale, nonch\u00e9 gli effetti attesi. I contenuti che vennero presentati in questo documento andavano dall\u2019idea di citt\u00e0 delineata dal piano degli interventi al progetto di piano stesso, dai temi strategici dell\u2019area metropolitana agli ambiti tematici, alle principali linee d\u2019azione trasformative.<\/p>\n\n\n\n

Per Mestre e Marghera<\/strong> si faceva riferimento a un progetto di \u201ccitt\u00e0 verticale\u201d<\/strong>, con l\u2019obiettivo \u201cdi sviluppare il cuore amministrativo e culturale dell\u2019area metropolitana del nord-est, luogo di un possibile abitare sostenibile e di insediamento principalmente del terziario e del terziario avanzato, accogliendo giovani imprenditori che sviluppano start-up e innovazione\u201d. La prospettiva ventilata era di densificazione e incremento volumetrico di alcune aree<\/strong>, come ad esempio il sistema urbano centrale di Mestre, a partire dal nucleo storico di piazza Ferretto, attraverso via Piave e via Cappuccina, fino alla stazione ferroviaria, per arrivare all\u2019ambito di via Torino e via Ca\u2019 Marcello, includendo anche le parti di Porto Marghera pi\u00f9 prossime ai contesti urbani di Mestre e della citt\u00e0 giardino di Marghera. Oltre alle aree potenzialmente trasformabili gi\u00e0 individuate, potevano essere prese in considerazione anche proposte di soggetti attuatori privati<\/strong>, privilegiando quelle che prevedevano un rilevante interesse pubblico e processi di rigenerazione del tessuto socio-economico locale, dando il via a una teoria di proposte per nuovi edifici a torre, ubicati qua e l\u00e0 senza alcuna logica<\/strong>.<\/p>\n\n\n\n

All\u2019interno del documento del Sindaco<\/strong>, naturalmente, vennero omessi i principi tecnici della \u201ccitt\u00e0 verticale\u201d<\/strong> (come del resto anche nel piano di assetto del territorio, il piano strutturale) lasciando che tale postulato fluttuasse liberamente e ammantasse del suo fascino l\u2019ipotesi, che si stava ventilando, di rendere il centro di Mestre pi\u00f9 attrattivo e pi\u00f9 moderno<\/strong> all\u2019interno dell\u2019area metropolitana del nord-est. Ovviamente assunti quali: l\u2019eliminazione del trasporto privato<\/strong>, andandolo a<\/strong> sostituire con sistemi di trasporto pubblico rapidi ed efficienti<\/strong>; l\u2019eliminazione dei parcheggi in superficie<\/strong> per la sosta prolungata, al fine di riqualificare gli spazi pubblici di relazione e di aggregazione<\/strong> (le piazze) oltre che per restituire spazio alla mobilit\u00e0 pedonale e ciclabile<\/strong>; oppure l\u2019integrazione dei parchi territoriali all\u2019interno del tessuto urbano, andando a creare un\u2019infrastruttura verde o una rete ecologica ed ecosistemica interconnesse<\/strong>, vengono completamente tralasciati<\/strong> nel documento del Sindaco, perch\u00e9 \u00e8 molto pi\u00f9 affascinante trattare di forma piuttosto che di sostanza<\/strong>, parlare degli esiti piuttosto che degli effetti che verranno generati da tali scelte sui comportamenti individuali dei cittadini.<\/p>\n\n\n\n

Fece seguito a questo primo passaggio amministrativo, la deliberazione n. 299 del 18 ottobre 2016 della Giunta comunale di Venezia, che aveva come oggetto l\u2019emanazione di un avviso pubblico per la \u201cpresentazione di idee, proposte e progetti utili alla formazione del piano degli interventi\u201d<\/strong> (contenente le disposizioni operative di durata quinquennale; mentre quelle strutturali sono contenute nel piano di assetto del territorio che ha validit\u00e0 a tempo indeterminato).<\/p>\n\n\n\n

La scadenza per la presentazione delle proposte, stabilita inizialmente al 31 marzo 2017, venne successivamente prorogata al 30 giugno 2017, per favorire i soggetti che non erano riusciti a formalizzare le proposte entro la scadenza prefissata.<\/p>\n\n\n\n

La legge regionale veneta di governo del territorio (11\/04) prevede che, ai sensi del comma 2, articolo 18 \u201cProcedimento di formazione, efficacia e varianti del Piano degli interventi\u201d, l\u2019adozione del piano operativo venga preceduta da forme di consultazione, partecipazione e concertazione<\/strong> con altri enti pubblici e associazioni economiche e sociali eventualmente interessate.<\/p>\n\n\n\n

Quello che \u00e8 accaduto a Venezia-Mestre<\/strong>, ma anche in molti altri comuni veneti<\/strong>, pi\u00f9 che un processo di costruzione sociale del piano<\/strong>, attraverso la condivisione\/discussione di visioni e di scelte tra amministrazione pubblica e cittadinanza, \u00e8 stata una vera e propria chiamata alle armi per investitori e per quanti avessero avuto intenzione di avanzare pretese<\/strong>, di piccola o grande entit\u00e0, rispetto a interessi esclusivamente individuali<\/strong>, offrendo in tal modo opportunit\u00e0 esclusivamente agli investitori privati invece di puntare all\u2019attivazione di forme di ascolto della comunit\u00e0.<\/p>\n\n\n\n

Le proposte pervenute all\u2019amministrazione comunale furono quasi 600<\/strong>, piuttosto eterogenee<\/strong>, riferibili ai temi pi\u00f9 disparati<\/strong>, con un grado alquanto diversificato di complessit\u00e0 e presentate da una molteplicit\u00e0 di soggetti. Questo mosaico di richieste ha determinato un disegno molto incerto di ipotesi trasformative<\/strong>: alcune considerate coerenti con il documento del Sindaco, altre ritenute invece incompatibili. Tutte quelle ritenute compatibili vengono considerate attuabili con accordi pubblico-privato o accordi di programma oppure, in alternativa, con varianti tematiche <\/strong>per temi specifici o per ambiti territoriali.<\/p>\n\n\n\n

Il 75% (poco pi\u00f9 di un\u2019ottantina) delle 110 proposte che avrebbero dovuto attuarsi con accordi di partenariato pubblico-privato presentavano, a giudizio della Giunta Comunale, piena coerenza con gli obiettivi del Documento del Sindaco; l\u201980% delle 60 proposte attuabili con accordi presentavano parziale coerenza con gli obiettivi del documento del Sindaco; il 58% (circa un\u2019ottantina) delle 138 proposte attuabili con varianti tematiche erano coerenti con gli obiettivi del documento del Sindaco. Le rimanenti istanze pervenute vennero ritenute: non procedibili, in quanto in contrasto con il Pat (115); prevalentemente gi\u00e0 attuate o in fase di attuazione (25); idee di carattere generale non immediatamente attuabili che richiedevano approfondimenti e valutazioni ulteriori (75); proposte non pertinenti al Piano degli interventi ma attuabili con altri strumenti (64).<\/p>\n\n\n\n

Occorre ricordare che un certo numero delle domande ritenute ammissibili dalla Giunta comunale richiedevano la trasformazione in aree edificabili di previgenti zone territoriali omogenee \u201cF\u201d<\/strong>, ossia aree destinate ad attrezzature e impianti di interesse generale (i cosiddetti standard urbanistici<\/strong>, spazi pubblici o riservati alle attivit\u00e0 collettive, a verde pubblico o a parcheggi), riducendo<\/strong> in tal modo le aree nelle quali avrebbe dovuto crescere la citt\u00e0 pubblica<\/strong> e, di conseguenza, le future superfici pubbliche a disposizione dei cittadini.<\/p>\n\n\n\n

Nel luglio del 2018, con deliberazione n. 273 della Giunta comunale venne deciso di procedere alla definizione del nuovo Piano degli interventi attraverso pi\u00f9 procedimenti di variante agli strumenti urbanistici vigenti<\/strong>, con diversi livelli di priorit\u00e0, in considerazione del numero elevato di proposte pervenute, della loro eterogeneit\u00e0 di contenuti, dei diversi livelli di approfondimento proposti e di coerenza con gli obiettivi programmatici dell\u2019Amministrazione, nonch\u00e9 della diversit\u00e0 di strumenti necessari per la loro attuazione (accordi di programma o accordi fra soggetti pubblici e privati, varianti normative, varianti di zona, ecc.). Tale decisione ha portato alla realizzazione di pi\u00f9 di 130 varianti al piano operativo del comune di Venezia<\/strong> che era, ed \u00e8 tuttora, il risultato di un insieme di varianti generali, ereditate dal previgente sistema di pianificazione, risalenti come approvazione alla seconda met\u00e0 degli anni Novanta (e, come redazione, alcune anche agli anni Ottanta).<\/p>\n\n\n\n

In tal modo si \u00e8 sostituita un\u2019idea di gestione della pianificazione condotta dal soggetto pubblico con un\u2019altra contrattata, caso per caso, direttamente con il soggetto attuatore privato<\/strong>, determinando in tal modo sia una frammentazione pianificatoria<\/strong>, con annessa perdita di visione strategica<\/strong> e coerenza con il piano strutturale, sia in alcuni casi il contrasto con la pianificazione sovraordinata<\/strong>, visto come le previsioni attuative di dettaglio concordate con il privato siano entrate spesso in conflitto con le tutele paesaggistiche, ambientali o culturali. Oltre a ci\u00f2 possiamo aggiungere anche la lesione della conformit\u00e0 urbanistica<\/strong>, in quanto gli accordi pubblico-privato non possono sostituirsi arbitrariamente al piano operativo<\/strong> ma devono inserirsi nel quadro normativo, pena l\u2019abrogazione delle prescrizioni di piano. A questo si somma inoltre il fatto che i piani urbanistici attuativi<\/strong> (PUA), quando ancora permangono all\u2019interno del disegno pianificatorio, smettono di svolgere la loro funzione di condivisione delle scelte urbanistiche<\/strong>, trasformandosi in mezzi per acquisire \u201caspettative giuridicamente tutelate\u201d di edificabilit\u00e0 futura, anzich\u00e9 garantire un\u2019effettiva realizzazione dell\u2019interesse pubblico. Un\u2019ulteriore questione \u00e8 legata infine all\u2019esposizione a rischi finanziari da parte del soggetto pubblico<\/strong>, in quanto nonostante l\u2019apporto privato l\u2019organizzazione temporale degli interventi pu\u00f2 talvolta sbilanciare gli oneri, mettendo a carico dell\u2019amministrazione comunale opere complesse o rischi imprevisti.<\/p>\n\n\n\n

In conclusione, gli accordi pubblico-privato<\/strong>, se pur legittimi, vanno rigorosamente inseriti all\u2019interno di una pianificazione strategica del territorio<\/strong>, garantendo la corretta ponderazione degli interessi pubblici per evitare che si trasformino in operazioni puramente speculative<\/strong>. Condizione, che nel caso del Comune di Venezia, si \u00e8 frequentemente verificata<\/strong>, determinando una fortissima asimmetria nella realizzazione della pianificazione operativa, generando un assetto urbanistico assai eterogeneo e scarsamente coerente nel disegno della citt\u00e0<\/strong> che ha portato spesso a contenziosi, sia con singoli cittadini che con comitati, e a una ridefinizione fisica e funzionale di intere parti di citt\u00e0 oramai contraddistinte da una fortissima entropia urbana<\/strong>.<\/p>\n\n\n\n

Postilla finale<\/p>\n\n\n\n

In Veneto la legge sul governo del territorio (la n. 11 del 2004) venne elaborata ed emanata partendo anche dal presupposto che andasse fermata l\u2019emorragia di varianti ai piani regolatori generali che avevano reso completamente incoerenti i disegni urbanistici dei piani regolatori generali di buna parte delle amministrazioni locali. In quest\u2019ottica il ricorso al piano degli interventi (il piano operativo, con validit\u00e0 quinquennale) era stata individuata come la soluzione migliore al problema, anche in funzione di quella che era allora la tendenza maggiormente diffusa nelle altre regioni.<\/p>\n\n\n\n

Peccato per\u00f2 che nel solo comune di Venezia il numero delle varianti al piano degli interventi sia gi\u00e0 arrivato a oltre 130 e probabilmente \u00e8 destinato a incrementarsi ulteriormente rendendo altamente instabile la coerenza con il piano di assetto del territorio (il piano strutturale), con buona pace di quelli che sostenevano che il piano operativo avrebbe ridotto drasticamente il ricorso alle varianti.<\/p>\n\n\n\n

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