Non è abitudine del cittadino occuparsi dello sviluppo urbano della propria città, se non quando i cantieri sotto casa sono già stati autorizzati. La speculazione edilizia nata dal boom degli anni ’60, è quella pratica a volte legale, molto spesso illegale, atta a dare un buon guadagno al costruttore e a far cassa al Comune, spesso impegnato in varianti dello strumento regolatore e autorizzazioni in deroga alle norme di piano. Il fenomeno non si è mai arrestato.
L’Italia e il suo paesaggio son quell’unicum inseparabile normato da buone e cattive leggi, spesso adeguate alle problematiche urgenti locali fino all’avvento del federalismo regionale, norme di riferimento solide e impositive, soprattutto sulla salvaguardia della tutela paesaggistica. Poiché però manca una legge statale che enuclei espressamente i principi fondamentali in materia di governo del territorio – la L.U. del 1942 fondamentale è ormai inidonea a far trasparire principi fondamentali che abbiano una reale forza orientativa, in funzione uniformizzante, dell’attività legislativa regionale-, pare oltremodo difficile individuare un valido paradigma alla luce del quale poter giudicare la parcellizzazione– a tratti scomposta degli interventi regionali e delle amministrazioni locali.
Come detto dal bolognese Arch. Piero Cavalcoli, appena scomparso, “Il privato dice cosa vuole fare e ci si mette d’accordo: è la fine della pianificazione”. Altro aspetto e problema fondamentale della giurisdizione urbanistica nazionale è il condono edilizio che ha trasformato il rapporto tra cittadini e pubblica amministrazione in una peculiare partita a scacchi, dove chi costruisce senza permessi gioca sulla pazienza delle istituzioni e sulla propria resilienza ad emanare ordinanze di demolizione. L’attesa del condono è diventata una vera e propria strategia immobiliare, dove il tempo gioca a favore del trasgressore: più si resiste, maggiori sono le probabilità che arrivi una nuova sanatoria a risolvere tutti i problemi.
Di seguito si riportano brevi estratti della rivista giuridica LEXAMBIENTE nelle cui pagine vengono affrontati i problemi che affliggono il paese, mentre si attende ancora senza speranza una disciplina univoca sui suoli dal segno opposto di quelle confezionate dalle Leggi Regionali.
La speculazione edilizia
Nella storia più recente dell’Italia la speculazione edilizia è legata al c.d. boom economico degli anni ’50-’60, quando si sviluppa il c.d. boom edilizio dovuto allo spostamento di grandi quantità di popolazione, alle accresciute attività economiche ed una maggiore ricchezza che coinvolge tutti i ceti sociali.
Oggi la speculazione edilizia consiste pur sempre in un’attività di ‘sfruttamento del territorio’ per fini di lucro ed anzi, nella sua accezione corrente, di ‘sfruttamento criminoso del territorio’ per fini di lucro; ma essa ha assunto forme del tutto nuove e variegate. Sotto il profilo socio-criminoso, intanto, essa non è più legata esclusivamente al circuito imprenditore edile corruttore – pubblico amministratore corrotto ma involge anche dinamiche del tutto diverse fino al punto da costituire una sottocategoria importante del più ampio fenomeno denominato ‘ecomafia’ attenendo alle attività di riciclaggio del danaro che la mafia investe in grandi opere edilizie non necessariamente abusive.
I processi per abusivismo edilizio, soprattutto quelli per il grande abusivismo edilizio, sono percentualmente pochi; quelli che si celebrano finiscono con sentenze di estinzione del reato per prescrizione, in percentuali vicino al 95%; le poche sentenze di condanna passate in giudicato sono innocue poiché le misure ripristinatorie del territorio (demolizione, ripristino e confisca) non funzionano sia sul versante giurisdizionale che su quello amministrativo.
La c.d. attività di supplenza della magistratura ordinaria, notoriamente legata all’atavica inefficacia dell’attività di controllo della P.A. ed al carente tasso di legalità nel funzionamento dei meccanismi dell’apparato pubblico, rischia ormai di estendersi alla funzione legislativa, anch’essa abbisognevole di soccorso da parte del Giudice, allorquando complessi istituti con effetti fortemente invasivi nell’ambito dei diritti soggettivi, sono affidati ad una scarna legislazione, idonea a generare dubbi più che a fugarli. Talvolta la sottile linea di confine tra interpretazione e creazione della norma viene superata lasciando indifferente ed anzi consenziente il potere legislativo che, in teoria, tale superamento subisce, e che, in realtà, favorisce ed alimenta con disarmante naturalezza.
Una giurisdizione che non funziona
L’attività dello iuris dicere è quella esercitata nelle aule giudiziarie tramite il meccanismo del processo. Il cattivo funzionamento di questo meccanismo è sotto gli occhi di tutti. Oggi i reati di tipologia ambientale sono quelli maggiormente sacrificati in quanto le risorse e le energie limitate dell’Autorità Giudiziaria, titolare del potere della giurisdizione, sono convogliate preferibilmente verso reati ritenuti di maggiore allarme sociale (reati di mafia, reati contro il patrimonio ecc.), anche perché soprattutto negli Uffici del P.M. vengono selezionate le notizie di reato con maggiore possibilità di ‘sopravvivenza’ e sacrificate quelle che invece sono inesorabilmente destinate alla prescrizione anche ove fossero ‘attivate’ con immediatezza.
Un rapporto Giudice Penale – Pubblica Amministrazione che non funziona
Titolare del bene giuridico tutelato con la normativa urbanistica (il corretto sviluppo del territorio) è proprio la Pubblica Amministrazione, spesso infatti presente, nei processi per le grandi speculazioni edilizie, sia come parte offesa che come imputato poiché le grosse speculazioni edilizie spesso sono volute e autorizzate dai Comuni che poi processualmente risultano le vittime da tutelare.
Le forme più recenti di speculazione edilizia: le nuove forme di lottizzazione abusiva
Entro questo quadro si colloca un fenomeno recentissimo di sofisticato e ‘raffinato’ abusivismo edilizio, registra una tecnica di aggiramento della norma edilizia al fine di ostentare come legittimo un fenomeno di abusivismo dalla portata a dir poco devastante per il paesaggio e per gli equilibri urbanistici che una strumentazione urbanistica persegue. Trattasi dei c.d. ‘falsi alberghi’ (altrimenti conosciute come R.T.A.: residenze turistico alberghiere di cui si muta la destinazione d’uso) che sono grandi complessi immobiliari autorizzati e realizzati come strutture turistico-recettive (pertanto, con il beneficio di agevolazioni fiscali), ma poi trasformati in complessi immobiliari costituiti da unità autonome destinate per lo più alle c.d. seconde case.
Questi fenomeni speculativi hanno di recente interessato la Toscana, la Sardegna, l’Emilia Romagna, la Liguria, il Veneto, la Puglia ed anche in territorio alpino che vede la Lombardia prima quanto a numero di seconde case montane e dove in 35 comuni turistici montani esaminati, con oltre 31.000 posti letto di cui 24.000 alberghieri, vi sono ben 68.000 seconde case per un valore che corrisponde al 70% delle abitazioni presenti.
Al fine di fronteggiare questo fenomeno particolarmente insidioso, la più recente elaborazione giurisprudenziale della Cassazione, è giunta a configurare il reato di lottizzazione abusiva materiale anche nell’ipotesi di mutamento di destinazione d’uso di immobile preesistente; la fattispecie riguarda frazionamenti di complessi edilizi autorizzati come residenze turistico alberghiere (R.T.A.) ed invece venduti come singole unità immobiliari destinate ad uso abitativo.
Oggi il reato è configurabile anche con riferimento a interventi che incidono non in via immediata sui terreni ma su complessi edilizi già esistenti determinandone una modifica di destinazione d’uso in zone urbanistiche in zone in cui tale modifica non risulta inclusa tra quelle astrattamente possibili. Ciò in quanto “anche un abusivo mutamento di destinazione d’uso di edifici già esistenti può influire sull’assetto urbanistico dei terreni sui quali essi insistono e può altresì comportare la necessità di nuovi interventi di urbanizzazione. Questo, naturalmente, è possibile nella misura in cui la modifica dell’assetto del territorio incida, alterandolo, sul bene protetto dalla norma della lottizzazione abusiva: lo sviluppo del territorio così come pianificato. Infatti una siffatta modifica della destinazione del territorio snatura la programmazione dell’uso del territorio così come delineata nello strumento urbanistico generale finendo fatalmente per necessitare di una integrazione delle opere di urbanizzazione già eventualmente esistenti.
La forza di questa posizione della Cassazione riveniva dal fatto che la lottizzazione abusiva, sino a qualche mese addietro, comportava una misura davvero efficace (la sola?) contro la speculazione edilizia: la confisca dei terreni anche a carico dei terzi acquirenti in buona fede.
Oggi la Corte di Cassazione ha mutato questo orientamento dietro le spinte della giurisprudenza europea spostando l’istituto dalla sottocategoria di ‘sanzione amministrativa reale’ applicabile anche ai terzi in buona fede (alla stregua dell’ordine di demolizione, attesa la loro valenza esclusivamente ripristinatoria del territorio) alla sottocategoria di sanzione amministrativa personale’ con funzione sanzionatoria con conseguente applicazione dei principi personalistici che ispirano la L. 689/81 e che escludono la confisca nei confronti del terzo in buona fede; pertanto, se l’immobile oggetto di speculazione abusiva viene, nelle more dell’accertamento giudiziale, parcellizzato e venduto ai singoli acquirenti in buona fede, la confisca non può più operare, così rendendo inoffensivo anche questo ultimo baluardo contro il fenomeno criminoso.
Il business dell’abusivismo: il condono edilizio
L’abusivismo edilizio ha rappresentato come già accennato, insieme ai subappalti delle opere pubbliche, uno dei principali volani dell’imprenditoria mafiosa soprattutto camorristica. Una serie di norme riportate nell’ultimo decreto legge sul condono (2003) , ossia quelle che hanno inserito in meccanismo del silenzio assenso per il rilascio del nullaosta paesaggistico ed altresì quelle che hanno disposto la rinuncia , in cambio di una indennità, al principio della obbligatorietà della demolizione e del ripristino dei luoghi, hanno determinato le organizzazioni criminali ad assaltare anche zone, escluse da precedenti condoni, costituite da parchi e oasi naturali, aree archeologiche e zone demaniali. Si tratta di un abusivismo particolarmente grave dal punto di vista ambientale perché finisce per devastare zone di grande pregio, e alimentare il business in quanto permette la realizzazione, rendendole legali, di abitazioni che proprio perché collocate in zone esclusive, immesse sul mercato, risultano di enorme valore economico.
I grandi interessi della criminalità organizzata nel settore edilizio si sono ulteriormente incentrati sulla regolamentazione urbanistica di gran parte delle località del Mezzogiorno le cui amministrazioni si compongono o decompongono a seconda dell’approvazione o meno di un piano regolatore. Si tratta di un vero e proprio racket nel quale si realizza un intreccio tra criminalità organizzata ed amministratori locali, assolutamente letale per la gestione del territorio.
Il condono edilizio e il suo indotto: dalle cave abusive, ai cementifici alle imprese edili
L’ultimo condono edilizio ha avuto a tutti gli effetti, per la sua enorme portata, natura tombale.
Tra coloro che ne hanno tratto beneficio vi sono stati sicuramente i clan mafiosi che negli ultimi anni hanno saccheggiato il Mezzogiorno d’Italia, giovandosi della complicità delle amministrazioni locali. Insieme a loro gli imprenditori edili e le società immobiliari che hanno alimentato una vera e propria industria illegale dell’abusivismo.
Il vero volto dell’abusivismo condonato non è infatti dato dalla realizzazione, in spregio della programmazione urbanistica e dell’ambiente, delle ville al mare o delle verande nelle abitazioni, o delle costruzioni in zone vocate all’attività agricola, bensì al grande business che alimenta. Negli anni in cui si discusse il primo condono (varato poi nell’85) le costruzioni abusive superarono nel 1983 il tetto delle 105mila, nel 1984 la cifra di 125.000. Erano state 70mila nell’82 e scesero a 60mila nel 1985.
Lo stesso è avvenuto nel 1994, seconda legge di sanatoria urbanistica. Durante i mesi di discussione delle legge sono state costruite 83mila abitazioni fuorilegge, cifra record per l’ultimo decennio (l’anno prima erano state 58mila, l’anno successivo scesero a 59mila).
Stralci da LEXAMBIENTE Rivista giuridica a cura di Luca Ramacci – ISSN 2499-3174:
