Drastica limitazione ai danni risarcibili, espansione del controllo preventivo, riorganizzazione della Corte dei Conti. Come la legge, approvata il 27 dicembre 2025 dal Senato, riscrive le regole della responsabilità erariale
di Stefano Deliperi – Gruppo d’Intervento Giuridico (GrIG)
Il 27 dicembre 2025 il Senato della Repubblica ha approvato definitivamente la riforma della Corte dei conti (disegno di legge A.S. n. 1457).
Così l’esito del voto: 93 a favore, 51 contrari, 5 astenuti.
Qui il testo approvato, in attesa di pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale.
Per comprendere meglio ci aiuta il Servizio Studi del Senato (dossier n. 472).
Le disposizioni di cui all’articolo 1 sono principalmente preordinate: a modificare la definizione di “colpa grave”; a estendere il campo di applicazione delle fattispecie che limitano la responsabilità amministrativa soltanto ai fatti e alle omissioni che siano sostenuti dall’elemento soggettivo del dolo; a introdurre forme di copertura assicurativa per danno erariale; ad ampliare il novero dei contratti di appalto sottoponibili al controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti, facendovi peraltro rientrare espressamente i provvedimenti di aggiudicazione, anche provvisori, e i provvedimenti conclusivi delle procedure di affidamento che non prevedono l’aggiudicazione relativi ai contratti connessi all’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e del Piano nazionale per gli investimenti complementari al PNRR (PNC).
L’articolo 2 disciplina le modalità con le quali la Corte dei conti è chiamata ed esercitare una nuova competenza consultiva in materia di contabilità pubblica, legittimandola ad esprimere pareri anche su questioni giuridiche applicabili a fattispecie concrete connesse all’attuazione del PNRR e del PNC, di valore complessivo non inferiore a un milione di euro, purché estranee ad atti soggetti al controllo preventivo di legittimità ovvero a fatti per i quali la competente procura contabile abbia notificato un invito a dedurre.
L’articolo 3 delega il Governo a riorganizzare e riordinare le funzioni della Corte dei conti al fine di incrementarne l’efficienza, nonché prevedere, nell’ambito del codice della giustizia contabile, interventi in materia di rimborsi da parte delle amministrazioni di appartenenza delle spese legali sostenute nei giudizi per responsabilità amministrativa.
L’articolo 4 introduce una misura sanzionatoria pecuniaria a carico dei responsabili dei procedimenti connessi all’attuazione del PNRR e del PNC al fine di sollecitarne la conclusione, mentre l’articolo 5, introdotto dalla Camera, modifica la disciplina concernente la responsabilità civile degli avvocati e dei procuratori dello Stato, estendendo a questi ultimi i principi e le limitazioni previsti per la responsabilità civile dei magistrati. La norma specifica, inoltre, che tale disciplina trova applicazione anche nei casi di responsabilità erariale degli avvocati e dei procuratori dello Stato.
Infine, l’articolo 6 stabilisce che il nuovo regime di responsabilità erariale di cui all’articolo 1, comma 1, lettera a), si applica anche ai procedimenti e ai giudizi che, alla data di entrata in vigore della legge, siano ancora pendenti e non definiti con sentenza passata in giudicato.
Nel corso dell’iter legislativo è intervenuta la sentenza Corte cost. 17 luglio 2024, n. 132, con cui la Corte costituzionale – respingendo le censure di illegittimità costituzionale sollevate nei confronti dell’art. 21, comma 2, del decreto-legge n. 76/2020 convertito nella legge n. 120/2020 che ha previsto, per le condotte commissive, una temporanea limitazione della responsabilità amministrativa alle sole ipotesi dolose (c.d. “scudo erariale”), tuttora vigente fino al 31 dicembre 2025 (art. 1 del decreto-legge n. 68/2025 convertito nella legge n. 100/2025), che ha ritenuto non irragionevole la disciplina oggetto della questione di costituzionalità, che limita al dolo la responsabilità amministrativa, non solo in quanto si tratta di una disciplina provvisoria (in vigore, al momento della sentenza, fino al 31 dicembre 2024) ma anche perché inserita a tutela di interessi di rilievo costituzionale in un contesto peculiare, determinato dalla crisi economica postpandemia e dall’attuazione del PNRR.
Però, la Corte ha rilevato la necessità di un intervento del legislatore che, alla scadenza della disciplina eccezionale oggetto della pronuncia, realizzi una complessiva riforma della responsabilità amministrativa, al fine di “ristabilire una coerenza” tra la sua disciplina e le trasformazioni dell’amministrazione e del contesto in cui essa deve operare, in modo da rendere più equa la ripartizione del rischio di danno, così alleviando la “fatica dell’amministrare” senza sminuire la funzione deterrente della responsabilità.
In proposito, la Corte ha precisato che il legislatore, nell’esercizio della sua discrezionalità, non potrà limitare l’elemento soggettivo della responsabilità al dolo, perché in tale modo il rischio (e il danno cagionato dall’agente) risulterebbe addossato quasi esclusivamente sulla collettività. Il giudice costituzionale indica alcune misure possibili tratte dalle “numerose analisi scientifiche della materia”, a cui il legislatore può attingere, anche modulandole congiuntamente e considerando profili diversi dall’elemento psicologico della responsabilità. Le misure richiamate sono:
- un’adeguata tipizzazione della colpa grave così da evitare l’incertezza della sua effettiva declinazione, attualmente affidata ex post al giudice;
- l’introduzione di un limite massimo oltre il quale addossare il danno non al dipendente pubblico ma all’amministrazione nel cui interesse egli agisce, eventualmente accompagnata dalla previsione della rateizzazione del debito risarcitorio;
- la previsione di fattispecie obbligatorie di esercizio del potere riduttivo del giudice, normativamente tipizzate nei presupposti;
- il rafforzamento delle funzioni di controllo della Corte dei conti, con il contestuale abbinamento di una esenzione da responsabilità colposa per coloro che si adeguino alle sue indicazioni;
- l’incentivazione delle polizze assicurative (attualmente non obbligatorie);
- l’eccezionale esclusione della responsabilità colposa per specifiche categorie di pubblici dipendenti, anche solo in relazione a determinate tipologie di atti, in ragione della particolare complessità delle loro funzioni o mansioni e/o del connesso elevato rischio patrimoniale;
- previsioni finalizzate a scongiurare l’eventuale moltiplicazione delle responsabilità per i medesimi fatti materiali, spesso non coordinate tra loro.
In realtà, nel testo approvato c’è ben poco dello spirito delle indicazioni del Giudice delle Leggi.
L’art. 1 introduce una limitazione generalizzata della responsabilità amministrativo-contabile dei pubblici amministratori, estendendola anche ai casi di colpa grave. Incide sul nucleo essenziale della responsabilità amministrativa, che storicamente si fonda proprio sulla colpa grave. Determina una compressione irragionevole della responsabilità personale, svuotandone la funzione preventiva.
Si pongono dubbi di costituzionalità in relazione agli artt. 3 (lesione del principio di uguaglianza fra i cittadini), 28 (lesione del principio di responsabilità per i funzionari pubblici) e 97 (lesione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione) della Costituzione.
Inoltre, prevede il decorrere della prescrizione dell’azione erariale con decorrenza dalla commissione del fatto, anche se sia stata occultata dolosamente, con ciò introducendo di fatto un incentivo a comportamenti fraudolenti di occultamento del danno alle casse pubbliche e ponendo seri dubbi di costituzionalità in relazione all’art. 24 Cost. (tutela dei diritti e interessi legittimi).
Ancora. La responsabilità del funzionario e dell’amministratore pubblico è limitata: al 30% del danno accertato, comunque non oltre il doppio della retribuzione annua, così scaricando gli effetti negativi del danno erariale in gran parte sulla collettività e recidendo il nesso fra danno arrecato e responsabilità personale. Appaiono emergere fondati dubbi di costituzionalità riguardo gli artt. 28, 53 (lesione dei principi di equità e capacità contributiva) e 97 della Costituzione.
L’art. 2 rischia di introdurre una trasformazione della funzione consultiva della Corte dei conti in una sorta di scudo preventivo di irresponsabilità, in quanto, “in caso di mancata espressione del parere nel termine” di trenta giorni dalla ricezione della richiesta dello stesso, il parere “si intende reso in senso conforme a quanto prospettato dall’amministrazione richiedente, ai fini dell’esclusione della gravità della colpa”. Si tratta di una specie di esenzione automatica da responsabilità per inerzia della Corte dei conti, che, in assenza di adeguati incrementi di organici magistratuali e amministrativi, si tradurrà in espressioni di sistematico silenzio-assenso. Ciò pone dubbi non secondari sulla legittimità costituzionale in relazione agli artt. 3, 97 e 100 (lesione dell’autonomia nei controlli da parte della Corte dei conti) della Costituzione.
Si ricorda che la Corte dei conti è un’Istituzione indipendente, “è inserita sia tra gli organi di garanzia della legalità e del buon andamento dell’azione amministrativa e di tutela degli equilibri di finanza pubblica (art. 100, secondo comma) sia tra gli organi giurisdizionali (art. 103, secondo comma). Da detta doppia investitura deriva la centralità del ruolo di garanzia della corretta gestione delle pubbliche risorse della Corte dei conti che, nell’esercizio delle funzioni di controllo, è organo neutrale, autonomo ed indipendente sia rispetto al Governo che al Parlamento, e, nell’esercizio delle funzioni giurisdizionali, fa parte a tutti gli effetti dell’ordine giudiziario”.
Comprensibili, ma non giustificabili, i fastidi per i controlli della Corte dei conti, soprattutto quando tali fastidi oggettivamente danneggiano gli interessi della collettività dei cittadini.
Per capirci, limitandoci agli aspetti ambientali, interventi incisivi della Corte dei conti come quello sul disastroso ripascimento della spiaggia del Poetto (Cagliari) nel futuro saranno estremamente difficili.
Come si può comprendere, ogni cittadino dovrebbe fare le proprie approfondite considerazioni.
Articolo pubblicato sul sito del Gruppo d’Intervento Giuridico (GrIG).
