Con la Sentenza n. 9155 del 13 maggio 2025 il TAR del Lazio ha accolto i ricorsi degli operatori del settore, annullando una parte del Decreto che disciplina l’individuazione delle aree idonee per l’installazione di impianti produttivi di energia da fonti rinnovabili (D.M. 21/06/2024). Cambia così il rapporto tra competenze statali e regionali sulla realizzazione di queste strutture. Il Ministero dell’Ambiente ha ora 60 giorni di tempo per riscrivere le norme contestate. Successivamente le Regioni saranno tenute ad adeguare la propria normativa.
L’analisi del Gruppo d’Intervento Giuridico ci aiuta a comprendere meglio l’entità dell’intervento del TAR Lazio e i suoi effetti.
E’ DA RIVEDERE IL DECRETO MINISTERIALE SUI CRITERI PER L’INDIVIDUAZIONE DELLE AREE IDONEE E NON IDONEE PER L’UBICAZIONE DEGLI IMPIANTI PRODUTTIVI DI ENERGIA DA FONTI RINNOVABILI
del Gruppo d’Intervento Giuridico
Il T.A.R. Lazio ha recentemente emanato una pronuncia di grande rilevanza in merito al delicato e complesso rapporto fra tutela del territorio e produzione di energia da fonti rinnovabili.
La sentenza T.A.R. Lazio, RM, Sez. III, 13 maggio 2025, n. 9155 ha annullato l’art. 7, commi 2 e 3, del D.M. 21 giugno 2024 e disposto la revisione dei “criteri per la individuazione delle aree idonee e non idonee alla installazione di impianti a fonti rinnovabili”, nonché l’individuazione entro 60 giorni di “una disciplina per l’individuazione delle superfici e delle aree idonee e non idonee per l’installazione di impianti a fonti rinnovabili nel rispetto delle esigenze di tutela del patrimonio culturale e del paesaggio, delle aree agricole e forestali, della qualità dell’aria e dei corpi idrici, nonché delle specifiche competenze dei Ministeri per i beni e le attività culturali e per il turismo, delle politiche agricole alimentari e forestali e dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, privilegiando l’utilizzo di superfici di strutture edificate, quali capannoni industriali e parcheggi, e aree non utilizzabili per altri scopi, compatibilmente con le caratteristiche e le disponibilità delle risorse rinnovabili, delle infrastrutture di rete e della domanda elettrica, nonché tenendo in considerazione la dislocazione della domanda, gli eventuali vincoli di rete e il potenziale di sviluppo della rete stessa”, suddividendo (art. 5, comma 1, lettera a, n. 1, della legge n. 53/2021 e s.m.i.) le necessità degli aumenti di potenza fra le regioni e le province autonome a cui è assegnato il “processo programmatorio di individuazione delle aree idonee”, salvo procedura sostitutiva (art. 41 della legge n. 234/2012 e s.m.i.) qualora non provvedessero.
Si ricorda che, ai sensi dell’art. 20, comma 1°, del decreto legislativo n. 199/2021 e s.m.i., con decreti del Ministro dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica sono approvati principi e criteri per la aree idonee per l’installazione degli impianti produttivi di energia da fonti rinnovabili, poi puntualmente resi esecutivi in sede regionale con provvedimenti legislativi e regolamentari ai sensi del comma 4° del medesimo art. 20 (direttiva n. 2018/2001/UE, art. 5 della legge 22 aprile 2021, n. 53).
I provvedimenti relativi alle c.d. aree idonee provvedono a:
a) dettare i criteri per l’individuazione delle aree idonee all’installazione della potenza eolica e fotovoltaica indicata nel Piano Nazionale Integrato per l’Energia e il Clima (PNIEC), stabilendo le modalità per minimizzare il relativo impatto ambientale e la massima porzione di suolo occupabile dai suddetti impianti per unità di superficie, nonché dagli impianti a fonti rinnovabili di produzione di energia elettrica già installati e le superfici tecnicamente disponibili;
b) indicare le modalità per individuare superfici, aree industriali dismesse e altre aree compromesse, aree abbandonate e marginali idonee alla installazione di impianti a fonti rinnovabili.
Lo scorso 7 giugno 2024 la Conferenza permanente per i rapporti fra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano aveva siglato specifica “Intesa, ai sensi dell’articolo 20, comma 1, del decreto legislativo 8 novembre 2021, n. 199, sullo schema di decreto del Ministro dell’ambiente e della sicurezza energetica, di concerto con il Ministro della cultura e con il Ministro dell’agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste, recante ‘Disciplina per l’individuazione di superfici e aree idonee per l’installazione di impianti a fonti rinnovabili’ (PNRR – M2C2, Riforma 1.1)”. Recepite alcune osservazioni dell’A.N.C.I. e alcune proposte integrative avanzate dalla Regione autonoma della Sardegna, fatte proprie dalla Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, e si era giunti alla sottoscrizione dell’intesa prevista, poi è stato promulgato il D.M. Ambiente 21 giugno 2024 (Disciplina per l’individuazione di superfici e aree idonee per l’installazione di impianti a fonti rinnovabili), pubblicato sulla Gazzetta ufficiale della Repubblica del 2 luglio 2024, portando a compimento il processo di formazione della normativa in materia.
Lo stesso art. 20 del decreto legislativo n. 199/2021 e s.m.i. ha disposto che “le aree non incluse tra le aree idonee non possono essere dichiarate non idonee all’installazione di impianti di produzione di energia rinnovabile, in sede di pianificazione territoriale ovvero nell’ambito di singoli procedimenti, in ragione della sola mancata inclusione nel novero delle aree idonee” (art. 20, comma 7°, del decreto legislativo n. 199/2021 e s.m.i.) e che, “nelle more dell’individuazione delle aree idonee”, sono ritenute tali una serie di siti già compromessi (cave dismesse non ripristinate, aree ferroviarie, autostradali e aeroportuali, ecc.) ovvero, in via esemplificativa, aree agricole contigue a zone industriali e autostradali (art. 20, comma 8°, del decreto legislativo n. 199/2021 e s.m.i.).
In seguito al ricorso avverso il D.M. 21 giugno 2024 proposto da A.N.E.V. e varie società energetiche davanti al T.A.R. Lazio, era giunta la decisione cautelare dei Giudici amministrativi di appello: con l’ordinanza Cons. Stato, Sez. IV, 14 novembre 2024, n. 4304 il Consiglio di Stato ha ritenuto di “accogliere la domanda di sospensione del decreto impugnato limitatamente alla sola norma dell’art. 7 comma 2 lettera c), che alle Regioni dà la ‘possibilità di fare salve le aree idonee di cui all’art. 20, comma 8” del decreto 199/2021’”, in quanto l’art. 20, comma 8°, del decreto legislativo n. 199/2021 e s.m.i. “già elenca le aree contemplate come idonee” e, quindi, “in tale disciplina di livello primario non sembra possa rinvenirsi spazio per una più restrittiva disciplina regionale”.
Tuttavia – e non potrebbe essere diversamente – lo stesso Collegio si era premurato di ricordare che permane “l’esercizio da parte della Regione dell’autonomia legislativa che le spetta in base alla Costituzione, dovendo solo in proposito tenersi conto della sospensione della norma del decreto ministeriale operata con quest’ordinanza”
Concludeva affermando che “il D.M. 21 giugno 2024 va sospeso limitatamente alla sola norma dell’art. 7, comma 2, lettera c), che alle Regioni dà la ‘possibilità di fare salve le aree idonee di cui all’art. 20, comma 8” del decreto 199/2021 chiarendosi che tali aree rimarranno disciplinate dall’art. 20 comma 8 del d. lgs. 199/2021 stesso sino al termine di efficacia di quest’ordinanza”, cioè fino “alla pubblicazione della sentenza di merito che il Giudice di primo grado pronuncerà all’esito del procedimento, per cui l’udienza pubblica del 5 febbraio 2025 è già fissata”.
La sospensione cautelare ha, pertanto, avuto efficacia soltanto fino alla pubblicazione della pronuncia del T.A.R. Lazio sul ricorso n. 10001/2024 R.G.
Il T.A.R. Lazio, con la sentenza Sez. III n. 9155/2025, ha sostanzialmente imposto una nuova fase di individuazione delle aree idonee e non idonee a Stato, Regioni e Province autonome, tuttavia ha rammentato che “la stessa giurisprudenza amministrativa, già in relazione al precedente assetto normativo, ha riconosciuto che non può accordarsi un favor indiscriminato agli obiettivi di produzione energetica, facendo divenire recessivi quelli legati alle esigenze di tutela del paesaggio e dell’ambiente (cfr. Cons. Stato, sez. IV, sent. n. 8491 del 23 ottobre 2024). Non può, quindi, essere validamente sostenuto che le contestate previsioni del d.m. del 21 giugno 2024 si pongano in contrasto con i principi e le disposizioni normative eurounitarie, per il sol fatto che la individuazione delle aree non idonee debba ora avvenire con legge regionale e non più secondo il modello delineato dall’abrogato articolo 12 del d.lgs. n. 387/2003 e dalle Linee Guida del 2010. Infatti, il principio di massima diffusione degli impianti FER … non può fungere da leva indiscriminata per la realizzazione senza vincoli di tali impianti nel territorio nazionale, dovendo essere giocoforza coniugato con altri valori ordinamentali di pari rango, quali quelli della tutela dell’ambiente e del paesaggio, presi espressamente in considerazione dal legislatore nazionale con le previsioni della legge n. 53/2021”.
Dei numerosi motivi di ricorso i Giudici amministrativi romani ne hanno ritenuto accoglibile solo una minima parte, in particolare la “facoltà, per le Regioni, di prevedere fasce di rispetto dei beni sottoposti a tutela fino a 7 chilometri dal relativo perimetro”.
Il T.A.R. Lazio deduce il “difetto di proporzionalità del vincolo quantitativo in questione” da fatto che sia stato normativamente ridotto: infatti, l’art. 6, comma 1°, del decreto-legge n. 50/2022, convertito con modificazioni e integrazioni nella legge n. 91/2022, in relazione all’installazione di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili aveva individuato una “fascia di rispetto … determinata considerando una distanza dal perimetro di beni sottoposti a tutela di sette chilometri per gli impianti eolici e di un chilometro per gli impianti fotovoltaici”, mentre in seguito, con l’art. 47, comma 1°, del decreto-legge n. 13/2023, convertito con modificazioni e integrazioni nella legge n. 41/2023, la fascia di tutela è stata ridotta a “tre chilometri” per gli impianti eolici e a “cinquecento metri” per gli impianti fotovoltaici dal limite delle zone tutelate con vincolo culturale (artt. 10 e ss. del decreto legislativo n. 42/2004 e s.m.i.) e/o con vincolo paesaggistico/ambientale (artt. 136 e ss. e 142 del decreto legislativo n. 42/2004 e s.m.i.).
Tale modifica, “ad avviso del Collegio, costituisce un chiaro indice del fatto che la originaria previsione normativa risultava eccessiva rispetto alle esigenze di tutela dei beni culturali e paesaggistici, posto che lo stesso legislatore, cui appartiene la competenza legislativa esclusiva in materia di ‘tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali’ ai sensi dell’articolo 117, comma 2, lett. s), della Costituzione, è intervenuto a modificare, con una legge successiva” e “la modifica apportata dall’articolo 47, comma 1, lett. a), n. 2.1), del d.l. n. 13/2023, infatti, non può che essere considerata una misura di protezione dei beni culturali e del paesaggio, poiché introdotta al di fuori del meccanismo della delega legislativa e, quindi, può essere considerata espressione dell’esercizio della competenza statuale esclusiva di cui all’articolo 117, comma 2, lett. s), della Costituzione, ancorché destinata ad esplicare i suoi effetti anche nell’ambito della materia concorrente della produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”.
Secondo il percorso logico del Giudice amministrativo di primo grado, “l’indicazione di uno specifico e proporzionato parametro di riferimento per l’individuazione delle fasce di rispetto dei beni sottoposti a tutela ai sensi del d.lgs. n. 42/2004 in funzione della determinazione della qualità delle aree per la installazione di impianti FER, rappresenta un criterio indefettibile per l’esercizio della potestà normativa concorrente delle Regioni in subiecta materia, tenuto anche conto del fatto che nel vigente assetto normativo e regolamentare, è con il veicolo giuridico della legge regionale che devono essere individuate sia le aree idonee, sia quelle non idonee”. Però, dato che “le Regioni non possono di per sé introdurre limiti generali, valevoli sull’intero territorio regionale, specie nella forma delle distanze minime (cfr. Corte cost., sent. n. 13/2014)”, necessariamente dev’essere lo Stato a individuare “ex ante, in maniera ragionevole e proporzionata, i limiti entro cui le Regioni possono introdurre vincoli quantitativi suscettibili di incidere sugli itinera procedimentali di autorizzazione degli impianti FER”.
L’individuazione statale, secondo il T.A.R. Lazio, deve avvenire anche riguardo le diverse tipologie di impianti energetici “sia perché la individuazione delle fasce di rispetto si risolve sostanzialmente in una misura di salvaguardia di beni culturali, ambientali e paesaggistici, sia perché il legislatore statale è dotato delle conoscenze adeguate per provvedere alla determinazione degli specifici range di ampiezza delle differenti fasce di rispetto da individuare, come emerge dalla piana disamina della disciplina di dettaglio in materia di regimi autorizzativi degli impianti FER di cui al d.lgs. n. 190/2024. Infatti, tale ultimo provvedimento legislativo, agli Allegati A, B e C differenzia i diversi impianti, quanto al regime amministrativo applicabile, in funzione delle loro caratteristiche strutturali e di potenza, il che fa emergere come la medesima operazione sarebbe possibile anche con riferimento alla determinazione delle fasce di rispetto dei beni sottoposti a tutela.”.
La previsione dell’adozione di norme e criteri statali uniformi di carattere generale, a giudizio del T.A.R. Lazio, è oltre tutto funzionale al “mantenimento di standard uniformi di tutela paesaggistico-ambientale sull’intero territorio nazionale, tenuto conto delle implicazioni che da essa discendono su tale versante ordinamentale”, così come “la stessa Corte costituzionale ha avuto modo di chiarire, con riferimento alle modalità di approvazione del piano territoriale paesaggistico regionale, che anche gli strumenti di pianificazione regionale risultano strumentali a garantire una effettiva e uniforme tutela paesaggistico-ambientale (cfr. Corte cost., sent. n. 221/2022, p. 5.1.)”.
Una pronuncia, quindi, che, qualora non impugnata, va a rivedere il bilanciamento dei poteri in materia.
Tuttavia, non si può tralasciare il fatto – ben presente al Consiglio di Stato che si espresse in sede cautelare (vds. ordinanza Cons. Stato, Sez. IV, 14 novembre 2024, n. 4304) – che “le Regioni sono tenute a provvedere con un atto legislativo, ancorché di contenuto sostanzialmente amministrativo. Quest’atto, come è ben noto, è sindacabile soltanto avanti la Corte costituzionale, nei limiti previsti per questo rimedio, che non sono esattamente sovrapponibili a quelli consentiti dall’ordinaria impugnazione di un atto amministrativo” Inoltre, si deve ricordare che, nei confronti delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome “non sono ammissibili vincoli puntuali e concreti”discendenti da linee guida quali il D.M. 21 giugno 2024 e il suo futuro atto di correzione integrativa (Corte cost. n. 275/2011 e Corte cost. n. 224/2012).
A titolo di esempio, la Regione autonoma della Sardegna – ma le altre Regioni e Province autonome sono in situazioni analoghe – vanta competenze primarie di fonte statutaria in materia urbanistica (art. 3, comma 1°, lettera f, della legge cost. n. 3/1948 e s.m.i., statuto speciale per la Sardegna), nonchè quelle concorrenti in materia di energia (art. 117, comma 3°, cost.), per cui al Legislatore regionale sardo sono consentiti ampi margini di discrezionalità nell’individuazione di aree idonee e inidonee per ragioni di tutela paesaggistica e storico-culturale, come riconosciuto dalla stessa giurisprudenza costituzionale, secondo cui “l’attribuzione allo Stato della competenza a porre i princìpi fondamentali della materia ‘energia’ non annulla quella della Regione Sardegna a tutelare il paesaggio, così come la competenza regionale in materia paesaggistica non rende inapplicabili alla medesima Regione i princìpi di cui sopra”, potendosi ben “ipotizzare particolari limitazioni alla diffusione dei suddetti impianti” in quanto “ove la scelta (delle aree non idonee, n.d.r.) debba essere operata da Regioni speciali, che possiedono una competenza legislativa primaria in alcune materie … l’ampiezza e la portata delle esclusioni deve essere valutata non alla stregua dei criteri generali validi per tutte le Regioni, ma in considerazione dell’esigenza di dare idonea tutela agli interessi sottesi alla competenza legislativa statutariamente attribuita” (Corte cost. n. 224/2012).
Il procedimento normativo statale di indicazione dei rivisti criteri di individuazione delle aree idonee e non idonee per gli impianti energetici da fonti rinnovabili da parte di Regioni e Province autonome appare decisamente complesso e tutt’altro che indirizzato verso forme di agevole predisposizione.
dott. Stefano Deliperi, Gruppo d’Intervento Giuridico (GrIG)
Firma qui la Petizione “Sì all’energia rinnovabile, no alla speculazione energetica!” lanciata dal Gruppo d’Intervento Giuridico
