Quando l’urbanistica ha abdicato alla pianificazione delle trasformazioni nelle nostre città in favore dei privati: il caso di Mestre, la città di terraferma del comune di Venezia.
di Endri Orlandin
Tra la metà degli anni Novanta e la metà del Duemila, diverse amministrazioni regionali hanno avviato e concluso processi di riforma degli apparati legislativi in materia urbanistica, abbandonando il tradizionale approccio incentrato sulla figura giuridica del piano regolatore generale e sposando il modello del governo del territorio. Questa sorta di “riforma urbanistica dal basso” della legge urbanistica nazionale (la N. 1150 del 1942) ha dato avvio a una modalità di pianificazione che, per superare la lentezza del processo applicativo-gestionale del PRG, si fonda su un impianto pianificatorio scandito da uno strumento urbanistico generale articolato in due entità, tra loro correlate e interdipendenti: la prima lavora sulle previsioni strategico-strutturali di lungo periodo (il piano strutturale comunale con validità a tempo indeterminato, come il previgente PRG); la seconda agisce sulle decisioni di breve periodo (il piano operativo comunale con durata quinquennale: il riferimento è al mandato amministrativo di una giunta comunale e per questo motivo il piano viene spesso definito come il piano del Sindaco).
In questa nuova geografia legislativa le regioni si sono mosse con più o meno disinvoltura e creatività nella riscrittura degli apparati normativi, ma una posizione è emersa come preminente; per fornire maggiore incisività e velocità all’attuazione dei progetti urbani, anche il piano operativo comunale risultava spesso insufficiente, ed è stata individuata nell’insieme degli accordi tra pubblico e privato (ai sensi dell’art. 11 della legge 241 del 1990) la leva per sollevare il piano dalla sua atavica lentezza e farraginosità. Anche regioni che storicamente facevano del piano lo strumento cardine dei processi pianificatori comunali hanno via via abdicato a forme di partenariato pubblico-privato, per provare a dare maggiore efficacia ai processi trasformativi; ciò facendo sono progressivamente andati scomparendo dai compendi legislativi regionali i riferimenti ai piani attuativi, in particolare quelli a regia pubblica. Tuttavia spesso anche l’aver intrapreso questa direzione non era comunque ancora sufficiente a garantire l’auspicata rapidità attuativa dei progetti trasformativi della città e si è scelto, in alcuni casi in maniera scellerata (si pensi al caso di Milano), di spostare sempre più il baricentro delle decisioni dall’urbanistica all’edilizia, attraverso il reiterato ricorso ai titoli abilitativi edilizi.
Questo slittamento, ovviamente, ha coinvolto anche il Veneto, che si è fatto ammaliare dalle sirene della partnership pubblico-privato e ha prontamente messo in atto, ogniqualvolta se ne è presentata l’occasione, questa sorta di subappalto delle scelte ai privati nella regia urbanistica delle città (ma fintanto che l’urbanistica ha ancora un senso dovrebbe rimanere fermamente in mano pubblica).
Naturalmente anche il comune capoluogo di regione non è rimasto immune da questa prassi e Mestre, la città di terraferma del Comune di Venezia, negli ultimi anni è stata interessata (e lo sarà ancor di più in futuro) da diversi progetti e interventi di trasformazione urbana, attuati con accordi pubblico-privato, che hanno inciso sulla sua morfologia e sul suo tessuto insediativo, producendo una considerevole sperequazione urbana.
Questa città costituisce un paradigma nel modo di intendere l’urbanistica negli anni recenti, che possiamo facilmente estendere a una moltitudine di altri centri urbani (di grandi come di piccole dimensioni), in un’ottica che non ha sconfinato nella deriva milanese ma ha lasciato comunque ampio spazio all’iniziativa privata nella definizione delle scelte di piano, soprattutto quello operativo comunale (il piano degli interventi ai sensi della legge regionale n. 11 del 2004).
Il processo ha preso avvio con la presentazione del documento del Sindaco per il Piano degli interventi, che venne illustrato nella seduta del Consiglio Comunale del 15 giugno 2016. In questo documento vennero evidenziati, secondo le diverse priorità, trasformazioni urbanistiche, interventi e opere pubbliche da realizzarsi nel corso del primo mandato amministrativo della neoeletta Giunta comunale, nonché gli effetti attesi. I contenuti che vennero presentati in questo documento andavano dall’idea di città delineata dal piano degli interventi al progetto di piano stesso, dai temi strategici dell’area metropolitana agli ambiti tematici, alle principali linee d’azione trasformative.
Per Mestre e Marghera si faceva riferimento a un progetto di “città verticale”, con l’obiettivo “di sviluppare il cuore amministrativo e culturale dell’area metropolitana del nord-est, luogo di un possibile abitare sostenibile e di insediamento principalmente del terziario e del terziario avanzato, accogliendo giovani imprenditori che sviluppano start-up e innovazione”. La prospettiva ventilata era di densificazione e incremento volumetrico di alcune aree, come ad esempio il sistema urbano centrale di Mestre, a partire dal nucleo storico di piazza Ferretto, attraverso via Piave e via Cappuccina, fino alla stazione ferroviaria, per arrivare all’ambito di via Torino e via Ca’ Marcello, includendo anche le parti di Porto Marghera più prossime ai contesti urbani di Mestre e della città giardino di Marghera. Oltre alle aree potenzialmente trasformabili già individuate, potevano essere prese in considerazione anche proposte di soggetti attuatori privati, privilegiando quelle che prevedevano un rilevante interesse pubblico e processi di rigenerazione del tessuto socio-economico locale, dando il via a una teoria di proposte per nuovi edifici a torre, ubicati qua e là senza alcuna logica.
All’interno del documento del Sindaco, naturalmente, vennero omessi i principi tecnici della “città verticale” (come del resto anche nel piano di assetto del territorio, il piano strutturale) lasciando che tale postulato fluttuasse liberamente e ammantasse del suo fascino l’ipotesi, che si stava ventilando, di rendere il centro di Mestre più attrattivo e più moderno all’interno dell’area metropolitana del nord-est. Ovviamente assunti quali: l’eliminazione del trasporto privato, andandolo a sostituire con sistemi di trasporto pubblico rapidi ed efficienti; l’eliminazione dei parcheggi in superficie per la sosta prolungata, al fine di riqualificare gli spazi pubblici di relazione e di aggregazione (le piazze) oltre che per restituire spazio alla mobilità pedonale e ciclabile; oppure l’integrazione dei parchi territoriali all’interno del tessuto urbano, andando a creare un’infrastruttura verde o una rete ecologica ed ecosistemica interconnesse, vengono completamente tralasciati nel documento del Sindaco, perché è molto più affascinante trattare di forma piuttosto che di sostanza, parlare degli esiti piuttosto che degli effetti che verranno generati da tali scelte sui comportamenti individuali dei cittadini.
Fece seguito a questo primo passaggio amministrativo, la deliberazione n. 299 del 18 ottobre 2016 della Giunta comunale di Venezia, che aveva come oggetto l’emanazione di un avviso pubblico per la “presentazione di idee, proposte e progetti utili alla formazione del piano degli interventi” (contenente le disposizioni operative di durata quinquennale; mentre quelle strutturali sono contenute nel piano di assetto del territorio che ha validità a tempo indeterminato).
La scadenza per la presentazione delle proposte, stabilita inizialmente al 31 marzo 2017, venne successivamente prorogata al 30 giugno 2017, per favorire i soggetti che non erano riusciti a formalizzare le proposte entro la scadenza prefissata.
La legge regionale veneta di governo del territorio (11/04) prevede che, ai sensi del comma 2, articolo 18 “Procedimento di formazione, efficacia e varianti del Piano degli interventi”, l’adozione del piano operativo venga preceduta da forme di consultazione, partecipazione e concertazione con altri enti pubblici e associazioni economiche e sociali eventualmente interessate.
Quello che è accaduto a Venezia-Mestre, ma anche in molti altri comuni veneti, più che un processo di costruzione sociale del piano, attraverso la condivisione/discussione di visioni e di scelte tra amministrazione pubblica e cittadinanza, è stata una vera e propria chiamata alle armi per investitori e per quanti avessero avuto intenzione di avanzare pretese, di piccola o grande entità, rispetto a interessi esclusivamente individuali, offrendo in tal modo opportunità esclusivamente agli investitori privati invece di puntare all’attivazione di forme di ascolto della comunità.
Le proposte pervenute all’amministrazione comunale furono quasi 600, piuttosto eterogenee, riferibili ai temi più disparati, con un grado alquanto diversificato di complessità e presentate da una molteplicità di soggetti. Questo mosaico di richieste ha determinato un disegno molto incerto di ipotesi trasformative: alcune considerate coerenti con il documento del Sindaco, altre ritenute invece incompatibili. Tutte quelle ritenute compatibili vengono considerate attuabili con accordi pubblico-privato o accordi di programma oppure, in alternativa, con varianti tematiche per temi specifici o per ambiti territoriali.
Il 75% (poco più di un’ottantina) delle 110 proposte che avrebbero dovuto attuarsi con accordi di partenariato pubblico-privato presentavano, a giudizio della Giunta Comunale, piena coerenza con gli obiettivi del Documento del Sindaco; l’80% delle 60 proposte attuabili con accordi presentavano parziale coerenza con gli obiettivi del documento del Sindaco; il 58% (circa un’ottantina) delle 138 proposte attuabili con varianti tematiche erano coerenti con gli obiettivi del documento del Sindaco. Le rimanenti istanze pervenute vennero ritenute: non procedibili, in quanto in contrasto con il Pat (115); prevalentemente già attuate o in fase di attuazione (25); idee di carattere generale non immediatamente attuabili che richiedevano approfondimenti e valutazioni ulteriori (75); proposte non pertinenti al Piano degli interventi ma attuabili con altri strumenti (64).
Occorre ricordare che un certo numero delle domande ritenute ammissibili dalla Giunta comunale richiedevano la trasformazione in aree edificabili di previgenti zone territoriali omogenee “F”, ossia aree destinate ad attrezzature e impianti di interesse generale (i cosiddetti standard urbanistici, spazi pubblici o riservati alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi), riducendo in tal modo le aree nelle quali avrebbe dovuto crescere la città pubblica e, di conseguenza, le future superfici pubbliche a disposizione dei cittadini.
Nel luglio del 2018, con deliberazione n. 273 della Giunta comunale venne deciso di procedere alla definizione del nuovo Piano degli interventi attraverso più procedimenti di variante agli strumenti urbanistici vigenti, con diversi livelli di priorità, in considerazione del numero elevato di proposte pervenute, della loro eterogeneità di contenuti, dei diversi livelli di approfondimento proposti e di coerenza con gli obiettivi programmatici dell’Amministrazione, nonché della diversità di strumenti necessari per la loro attuazione (accordi di programma o accordi fra soggetti pubblici e privati, varianti normative, varianti di zona, ecc.). Tale decisione ha portato alla realizzazione di più di 130 varianti al piano operativo del comune di Venezia che era, ed è tuttora, il risultato di un insieme di varianti generali, ereditate dal previgente sistema di pianificazione, risalenti come approvazione alla seconda metà degli anni Novanta (e, come redazione, alcune anche agli anni Ottanta).
In tal modo si è sostituita un’idea di gestione della pianificazione condotta dal soggetto pubblico con un’altra contrattata, caso per caso, direttamente con il soggetto attuatore privato, determinando in tal modo sia una frammentazione pianificatoria, con annessa perdita di visione strategica e coerenza con il piano strutturale, sia in alcuni casi il contrasto con la pianificazione sovraordinata, visto come le previsioni attuative di dettaglio concordate con il privato siano entrate spesso in conflitto con le tutele paesaggistiche, ambientali o culturali. Oltre a ciò possiamo aggiungere anche la lesione della conformità urbanistica, in quanto gli accordi pubblico-privato non possono sostituirsi arbitrariamente al piano operativo ma devono inserirsi nel quadro normativo, pena l’abrogazione delle prescrizioni di piano. A questo si somma inoltre il fatto che i piani urbanistici attuativi (PUA), quando ancora permangono all’interno del disegno pianificatorio, smettono di svolgere la loro funzione di condivisione delle scelte urbanistiche, trasformandosi in mezzi per acquisire “aspettative giuridicamente tutelate” di edificabilità futura, anziché garantire un’effettiva realizzazione dell’interesse pubblico. Un’ulteriore questione è legata infine all’esposizione a rischi finanziari da parte del soggetto pubblico, in quanto nonostante l’apporto privato l’organizzazione temporale degli interventi può talvolta sbilanciare gli oneri, mettendo a carico dell’amministrazione comunale opere complesse o rischi imprevisti.
In conclusione, gli accordi pubblico-privato, se pur legittimi, vanno rigorosamente inseriti all’interno di una pianificazione strategica del territorio, garantendo la corretta ponderazione degli interessi pubblici per evitare che si trasformino in operazioni puramente speculative. Condizione, che nel caso del Comune di Venezia, si è frequentemente verificata, determinando una fortissima asimmetria nella realizzazione della pianificazione operativa, generando un assetto urbanistico assai eterogeneo e scarsamente coerente nel disegno della città che ha portato spesso a contenziosi, sia con singoli cittadini che con comitati, e a una ridefinizione fisica e funzionale di intere parti di città oramai contraddistinte da una fortissima entropia urbana.
Postilla finale
In Veneto la legge sul governo del territorio (la n. 11 del 2004) venne elaborata ed emanata partendo anche dal presupposto che andasse fermata l’emorragia di varianti ai piani regolatori generali che avevano reso completamente incoerenti i disegni urbanistici dei piani regolatori generali di buna parte delle amministrazioni locali. In quest’ottica il ricorso al piano degli interventi (il piano operativo, con validità quinquennale) era stata individuata come la soluzione migliore al problema, anche in funzione di quella che era allora la tendenza maggiormente diffusa nelle altre regioni.
Peccato però che nel solo comune di Venezia il numero delle varianti al piano degli interventi sia già arrivato a oltre 130 e probabilmente è destinato a incrementarsi ulteriormente rendendo altamente instabile la coerenza con il piano di assetto del territorio (il piano strutturale), con buona pace di quelli che sostenevano che il piano operativo avrebbe ridotto drasticamente il ricorso alle varianti.
